Union européenne : on vous explique le débat sur l'élargissement du vote à la majorité qualifiée, proposé par Emmanuel Macron

C'est une proposition technique en apparence, mais déterminante pour le futur de l'Union européenne. Lors de la cérémonie de clôture de la Conférence sur l'avenir de l'Europe, lundi 9 mai, Emmanuel Macron a évoqué la possibilité de "généraliser le vote à la majorité qualifiée" pour prendre des décisions au sein de l'UE. Une idée appuyée par le Parlement européen et la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, mais qui a déclenché l'ire de nombreux Etats membres. Qu'est-ce que cette règle et pourquoi est-elle si importante ? Franceinfo éclaire le débat.

Qu'est-ce que la majorité qualifiée ?

La majorité qualifiée est un mode de scrutin notamment utilisé au sein du Conseil de l'UE, qui réunit les ministres des Etats membres sur une thématique précise. Pour être adopté à la majorité qualifiée, un texte doit remplir deux critères : il doit être soutenu par au moins 55% des Etats membres (soit 15 Etats sur 27 actuellement) et ces Etats doivent représenter au moins 65% de la population de l'UE, expose le Conseil de l'UE.  

Historiquement, les décisions se prenaient à l'unanimité au sein de la Communauté européenne, ce qui donnait de fait un droit de veto à chaque pays membre. En 1965, Charles de Gaulle avait notamment empêché la Communauté économique européenne de revenir sur cette règle, rappelle Le Monde. Mais avec le temps et les traités européens (Acte unique en 1986, traité d'Amsterdam en 1997, de Nice en 2001, et surtout traité de Lisbonne en 2007, liste le site Toute l'Europe), la prise de décision à la majorité qualifiée a finalement été introduite puis élargie à de nombreux domaines : marché intérieur, agriculture, numérique, environnement…

Aujourd'hui, c'est la procédure par défaut. "Quand les traités ne précisent pas autrement, le Conseil de l'UE vote à la majorité qualifiée", explique à franceinfo Sébastien Platon, professeur de droit constitutionnel européen à l'université de Bordeaux. En revanche, l'unanimité est la règle quand les décisions concernent la plupart des compétences régaliennes, comme la politique étrangère et de défense, la fiscalité, l'élargissement de l'UE ou la protection sociale, énumère le site Toute l'Europe. Pour le moment. 

Que changerait cette réforme ?

Lors de son discours, Emmanuel Macron a évoqué son souhait d'une Europe "plus efficace". C'est justement la raison pour laquelle la majorité qualifiée a été adoptée : accélérer la prise de décision dans une Europe élargie. "L'unanimité peut parfois favoriser le choix du statu quo chez certains Etats membres", constate Thierry Chopin, professeur de sciences politiques à l'université catholique de Lille. "Plus le nombre d'Etats dans l'UE augmente, plus il peut être difficile de prendre des décisions à l'unanimité puisque chaque pays peut alors opposer son veto, analyse le conseiller spécial de l'Institut Jacques-Delors, relevant toutefois que "l'unanimité n'a pas empêché l'adoption de décisions 'historiques' ces dernières années, comme les sanctions sans précédent contre la Russie".

En généralisant la majorité qualifiée, l'UE pourrait donc prendre plus rapidement des dispositions plus ambitieuses et éviterait qu'un seul grain de sable ne grippe complètement la machine. Comme pour le projet d'embargo européen sur le gaz russe, actuellement paralysé par la Hongrie, qui veut des garanties sur son propre approvisionnement en énergie. Au début de la crise sanitaire du Covid-19, le projet d'endettement commun au niveau européen avait ainsi été freiné par les pays "frugaux", dont l'Autriche ou les Pays-Bas, puis bloqué par la Pologne et la Hongrie.

"Il serait également plus facile de prendre des décisions dans le domaine de la fiscalité."

Thierry Chopin, professeur de sciences politiques

à franceinfo

Le revers de la médaille, c'est qu'un Etat pourrait se voir imposer des mesures qui touchent à son autorité la plus fondamentale. "Avec les questions d'impôt ou de diplomatie par exemple, on touche au cœur de la souveraineté des Etats, à des sujets qui font parfois l'objet d'un consensus national très fort. La France est-elle prête à ce que les questions de politique étrangère ne soient plus prises à l'unanimité ?" questionne Thierry Chopin.

Pour autant, "décision majoritaire" ne veut pas dire "imposée aux Etats récalcitrants". "Dans les faits, le Conseil de l'UE préfère toujours prendre des décisions issues d'un compromis, souligne Sébastien Platon. La règle de la majorité qualifiée va inciter les Etats à chercher ce compromis, à lâcher du lest, car ils savent ce qu'ils représentent en termes de démographie, et ils savent qu'ils ne peuvent pas bloquer autant qu'avec la règle de l'unanimité."

A-t-elle des chances d'entrer en vigueur ?

S'il y avait un espoir, il aura été de courte durée. Quelques heures après le discours d'Emmanuel Macron devant le Parlement européen, 13 Etats membres de l'UE ont signé un texte dans lequel ils ont désapprouvé la proposition française, dénonçant "des tentatives inconsidérées et prématurées de lancer un processus" de réforme des institutions. Les pays signataires, parmi lesquels la Croatie, la République tchèque, la Slovénie ou les Etats baltes, affirment que le changement des traités "n'a jamais été un but de la Conférence", que "nous avons déjà une Europe qui fonctionne" et que "nous n'avons pas besoin de nous précipiter pour faire des réformes institutionnelles".

Or, pour élargir l'usage de la majorité qualifiée, il faut réviser les traités européens, ce qui requiert… l'unanimité des Etats membres.

"En l'état et sous réserve d'autres négociations, cette réforme n'a donc aucune chance d'aboutir."

Sébastien Platon, professeur de droit constitutionnel européen

à franceinfo

Tous les Etats membres ne motivent pas leur refus de la même façon. "Certains ont un agenda souverainiste, d'autres ont une tradition pacifiste et veulent éviter d'être embarqués dans une politique étrangère qu'ils désapprouvent, d'autres veulent garder leur pouvoir de veto comme monnaie d'échange", liste Sébastien Platon. Difficile, par conséquent, de les contenter tous. Pour autant, "le débat [sur la majorité qualifiée] existe depuis plusieurs mois, voire plusieurs années au sein de l'UE", souligne Thierry Chopin. L'avenir de l'Europe ne se fera donc pas sans lui.