Réforme des retraites : pourquoi le gouvernement pourrait recourir à l'article 49.3

Cet article de la Constitution permet à l'exécutif de faire passer un texte sans vote à l'Assemblée nationale.

Le président de l\'Assemblée nationale, Richard Ferrand, lors des débats sur la réforme des retraites, le 17 février 2020 à Paris.
Le président de l'Assemblée nationale, Richard Ferrand, lors des débats sur la réforme des retraites, le 17 février 2020 à Paris. (DOMINIQUE BOUTIN / SPUTNIK)

C'est la dernière arme du gouvernement pour abréger les débats. L'exécutif semble désormais prêt à recourir à l'article 49.3 de la Constitution pour faire passer la réforme des retraites sans vote. Le gouvernement souhaite en effet une adoption en première lecture avant les municipales des 15 et 22 mars, et un feu vert définitif "d'ici l'été". Or ce calendrier est difficile à tenir, puisque l'opposition a déposé plus de 40 000 amendements. Comment le gouvernement en est-il arrivé à cette impasse, avec un 49.3 qui apparaît comme inéluctable ou presque ? Explications.

Parce que le calendrier est intenable

Première difficulté : l'exécutif a choisi de recourir à la procédure accélérée pour obtenir l'adoption du texte en première lecture avant les municipales de mars. Or l'examen du projet n'a débuté que le lundi 17 février. Et l'Assemblée ne peut examiner en ce temps record les 65 articles du projet de loi ordinaire, sachant que plus de 40 000 amendements ont été déposés, en grande majorité par les députés d'opposition de gauche.

D'où une guerre de communication : la majorité dénonce la volonté "d'obstruction" de l'opposition tandis que celle-ci pourfend la volonté de l'exécutif d'examiner au pas de charge un texte auquel "s'oppose une majorité de Français", selon l'expression du député LFI Adrien Quatennens.

Il y avait pourtant moyen, pointe sur Twitter le député Les Républicains Pierre-Henri Dumont, de "limiter les débats" sans recourir au 49.3. Il aurait suffi de recourir au "temps législatif programmé" qui alloue un temps de parole à chaque groupe de l'opposition dans le cadre de l'examen du projet. 

Encore aurait-il fallu que le gouvernement dépose son texte "six semaines avant la discussion", précise le site de l'Assemblée nationale. Ce qui n'a pas été fait.

Parce que la bataille de l'opinion semble perdue

Autre motivation du gouvernement pour écourter les débats : la bataille de l'opinion semble perdue. Certes, à l'image du site gouvernemental consacré à la réforme des retraites, la majorité martèle que le "système universel à points" sera "plus simple" et "plus juste". Mais ces arguments ne semblent pas suffisamment convaincre. A la mi-janvier, plus de six Français sur dix (61%), selon un sondage Elabe, restaient opposés à cette réforme et considéraient qu'il fallait la retirer. Et seule la tranche d'âge des retraités – 65 ans et plus – y étaient majoritairement favorables.

Le vendredi 24 janvier, le Conseil d'Etat a encore accru les doutes de l'opinion lorsqu'il a rendu un avis très critique sur le projet de loi. La plus haute juridiction administrative a pointé, entre autres, les projections financières "lacunaires"  du gouvernement et une "étude d'impact" insuffisante.

En insistant sur ces angles morts et sur les inquiétudes par catégories (femmes, chômeurs...) ou par professions (avocats, agriculteurs...), les débats dans l'Hémicycle avivent encore les interrogations. Aussi, à l'approche de municipales qui pourraient tourner au vote sanction, l'exécutif est-il tenté de couper court, même si 72 % des Français désapprouvent le recours au 49.3, selon un sondage BVA publié vendredi 22 février et dont Le Monde se fait l'écho.

Parce que des points importants seront comblés par les ordonnances

Ultime argument : une bonne partie de la réforme échappe de toute façon aux députés. C'était d'ailleurs une critique récurrente de l'opposition : le projet soumis à discussion est un "texte à trous", qui sera complété par 29 ordonnances (et bon nombre de décrets). Les mesures pour ramener à l'équilibre le système de retraite d'ici 2027 ? Elles seront prises unilatéralement par le gouvernement, "au regard des propositions" de la conférence de financement qui réunit les partenaires sociaux jusqu'en avril (article 57 du projet de loi). L’organisation interne de la future Caisse nationale de retraite universelle, qui gérera le futur système universel à points, sous la houlette de l'exécutif ? Elle sera également fixée par ordonnance (article 49 du projet de loi).

Enfin, les discussions se poursuivent à plusieurs niveaux avec les syndicats sur les modalités de transition entre les 42 régimes (de base et complémentaires) existants et le futur système universel. Elles s'annoncent longues et complexes pour une transition qui sera loin d'être uniforme. Ainsi, alors que les salariés du régime général basculent dans le système à points à partir de la génération née en 1975, les régimes spéciaux ne sont concernés qu'à partir de la génération 1980 (pour les sédentaires) ou 1985 (pour les conducteurs de train, par exemple) ou encore, selon Le Monde, de 1987 pour les marins.