Récit Assurance-chômage : on vous raconte quatre ans dans les coulisses de la réforme imposée par le gouvernement

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Elisabeth Borne, alors ministre chargée des Transports, et Emmanuel Macron, à l'Elysée, le 27 juin 2018. (JULIEN DE ROSA / POOL / AFP)

L'une des réformes emblématiques du mandat d'Emmanuel Macron entre en vigueur vendredi 1er octobre. Jusqu'au dernier moment, la mise en œuvre de ces mesures contestées aura nécessité de naviguer entre les oppositions.

"C'est le moment d'aller au bout de cette réforme." Pour ce conseiller de la ministre du Travail, "plein de secteurs peinent à recruter, on a lancé un vaste plan pour les chômeurs de longue durée, tout est cohérent". Plus de quatre ans après la campagne présidentielle, le deuxième volet de la réforme de l'assurance-chômage entre en vigueur vendredi 1er octobre, avec un an et demi de retard. De la crise du Covid-19 aux remontrances du Conseil d'Etat, ce texte, qui devait être un marqueur du quinquennat d'Emmanuel Macron, a pourtant bien failli ne jamais voir le jour avant la (probable) seconde campagne du président.

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"Il n'y a plus un droit au chômage"

Eté 2017. Fraîchement élu, Emmanuel Macron demande aux partenaires sociaux de rouvrir les négociations sur l'assurance-chômage, quelques mois seulement après leur dernier accord. Objectif : transcrire en actes sa promesse d'ouvrir le dispositif aux démissionnaires et aux indépendants. En février 2018, c'est chose faite, et cet accord est intégré au projet de loi pour choisir son avenir professionnel, présenté en avril en Conseil des ministres par la ministre du Travail de l'époque, Muriel Pénicaud.

Entre-temps, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, voté fin 2017, a entériné un changement majeur du financement de l'assurance-chômage : la cotisation chômage des salariés du privé est supprimée et compensée par une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG). Puisque c'est désormais l'Etat qui abonde les fonds, les syndicats de salariés redoutent qu'il ne s'en serve pour serrer la vis.

Emmanuel Macron confirme leurs craintes dès juillet 2018, devant le Congrès réuni à Versailles.

"Il n'y a plus un droit au chômage, au sens où on l'entendait classiquement, il y a l'accès à un droit qu'offre la société mais sur lequel on ne s'est pas garanti à titre individuel, puisque tous les contribuables l'ont payé."

Emmanuel Macron

lors de son discours devant le Congrès, le 9 juillet 2018

Le président va même plus loin et réclame une nouvelle révision des règles de l'assurance-chômage, qui "ont pu involontairement encourager le développement de ce qu'on appelle la 'permittence'", l'alternance de contrats courts et de périodes de chômage.

Comment expliquer cette annonce surprise ? "Dans un programme, vous n'allez pas dans le détail-détail de toutes les réformes", avance un proche de l'exécutif. Autre explication au ministère du Travail : à partir du printemps 2018, "on a toujours beaucoup d'emplois non pourvus et une partie du patronat pointe le système d'assurance-chômage, qui désincite dans certains cas la reprise du travail", justifie Antoine Foucher, à l'époque directeur de cabinet de Muriel Pénicaud. Le ministère est en outre sommé de trouver des économies, assure-t-il. La ministre fait le choix de porter l'effort sur l'assurance-chômage.

"On se doutait que des mesures de ce type allaient arriver, au vu des économistes qui avaient inspiré le programme d'Emmanuel Macron, mais on n'avait pas prévu que ce soit aussi violent, se souvient Denis Gravouil, négociateur pour la CGT. Le gouvernement réussit à imposer le terme de 'permittent' dans le débat."

Trois mois de vaines négociations

Les syndicats de salariés ne sont pas au bout de leurs surprises. Deux mois plus tard, le gouvernement livre sa feuille de route aux partenaires sociaux : il leur faut faire "entre 1 et 1,3 milliard d'euros d'économies" par an sur trois ans. "Il est hors de question de faire des économies sur le dos des chômeurs, mais on ne peut pas faire la politique de la chaise vide durant les négociations, répond Denis Gravouil. Si on n'y va pas, on ne pourra pas dénoncer ce qui s'y passe."

Denis Gravouil, négociateur de la CGT sur l'assurance-chômage, à la sortie d'une séance de négociations au ministère du Travail, le 13 décembre 2017. (JACQUES DEMARTHON / AFP)

Durant trois mois, les partenaires sociaux échangent, en vain. Le patronat refuse le principe du bonus-malus pour les employeurs qui abusent des contrats courts, tandis que les syndicats s'opposent à la révision du mode de calcul des indemnités chômage.

"La note de cadrage était tellement cadrée que les marges de négociation étaient quasi-nulles."

Eric Chevée, vice-président de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) en charge des affaires sociales

à franceinfo

En pleines négociations, le gouvernement publie en outre un décret qui renforce le contrôle des chômeurs. La goutte de trop pour les représentants des salariés.

En février 2019, l'Etat reprend la main. Sans cacher son énervement. "Chaque jour dans le pays, on dit : 'Corps intermédiaires, démocratie territoriale, démocratie sociale, laissez-nous faire'. Et quand on donne la main, on dit : 'Mon bon monsieur, c'est dur, reprenez-la'", lâche Emmanuel Macron devant les présidents de départements. "On se doutait que ça allait se passer comme ça, reconnaît Antoine Foucher, de l'équipe de Muriel Pénicaud. Le document de cadrage qu'on leur envoie est prescriptif (…). Il comporte des mesures d'intérêt général que les deux camps ne veulent pas assumer."

En juin, Edouard Philippe et Muriel Pénicaud présentent leur réforme. Les syndicats sont vent debout. Laurent Berger, secrétaire général de la CFDT, dénonce une "tuerie". Les premières mesures entrent en vigueur en novembre 2019 : les conditions d'accès pour percevoir une indemnisation passent de quatre à six mois de travail. Un deuxième volet est programmé pour le 1er avril 2020. Sans attendre, les syndicats répliquent en déposant des recours devant le Conseil d'Etat. Si la voie juridique est préférée à celle de la rue, ça n'est pas un hasard. "Avec les retraites, vous pouvez mettre des millions de gens dans la rue. Mais c'est difficile de mobiliser les gens sur le chômage, qui est un droit qu'ils espèrent ne jamais avoir à utiliser", explique Michel Beaugas, secrétaire confédéral de Force ouvrière chargé de l'emploi.

Le Covid-19, sursis inattendu

La crise du Covid-19 met en pause la réforme. En mars 2020, "le sujet n'est plus du tout d'inciter à l'emploi mais de protéger un maximum les salariés", assure Antoine Foucher.

"Vous ne faites pas la même réforme avec un chômage qui explose, même si elle est bien fondée."

L'entourage d'Emmanuel Macron

à franceinfo

A trois reprises – en mars, en juillet puis en octobre –, l'entrée en vigueur du second volet de la réforme est reportée. Les mesures du premier volet sont, elles, suspendues.

En septembre 2020, la nouvelle ministre du Travail, Elisabeth Borne, annonce la réouverture d'une concertation afin de discuter des "paramètres" de la réforme. Mais, deux mois plus tard, le Conseil d'Etat inflige un premier camouflet au gouvernement en considérant que le nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence constitue une atteinte au "principe d'égalité" entre allocataires, puisqu'il entraîne d'importants écarts dans les indemnisations.

En mars 2021, Elisabeth Borne présente une nouvelle mouture de la réforme, qui prévoit son entrée en vigueur au 1er juillet, mais en aménageant plusieurs mesures contestées jusqu'à la fin de la crise économique. Le texte prévoit par ailleurs l'instauration d'un plancher pour limiter la baisse des allocations induite par le nouveau mode de calcul. Un geste insuffisant pour les syndicats, qui saisissent de nouveau le Conseil d'Etat.

Manifestation contre la réforme de l'assurance-chômage, place de l'Odéon à Paris, le 1er mai 2021. (QUENTIN DE GROEVE / HANS LUCAS / AFP)

Les ennuis s'accumulent pour le gouvernement : Antoine Foucher dénonce dans Le Monde (article abonnés) un timing inadapté, alors que la crise brouille les perspectives d'emploi. Muriel Pénicaud elle-même prend la parole dans un livre pour s'inquiéter des "incertitudes" liées au Covid-19. Le gouvernement se voit en outre obligé de revoir une énième fois sa copie après que les syndicats ont fait fuiter dans la presse des études d'impact illustrant le traitement inégalitaire réservé aux salariés ayant eu un congé maladie, maternité ou une période d'activité partielle. "Les choses sont devenues plus visibles médiatiquement, alors que le dossier assurance-chômage, d'habitude, ne fait pas beaucoup parler", se réjouit Denis Gravouil, de la CGT.

L'exécutif sonné par l'avis du Conseil d'Etat

Mais le coup de massue pour le gouvernement arrive au début de l'été, lorsque le Conseil d'Etat suspend l'application de la deuxième partie de la réforme, en raison du contexte économique, le temps de juger au fond. "On ne l'avait pas vu venir, parce que les indicateurs économiques étaient tous meilleurs qu'escompté", reconnaît un conseiller d'Elisabeth Borne. Emmanuel Macron dénonce une "décision hallucinante", rapporte Le Canard enchaîné. "Un tribunal de province ferait ça, on dirait qu'il n'est pas au niveau", torpille le président. "Je préfère quand la justice administrative s'en tient à des appréciations administratives plutôt qu'à des évaluations économiques", lance le ministre de l'Economie, Bruno Le Maire, passablement irrité, sur franceinfo.

La décision du Conseil d'Etat étonne au-delà de l'exécutif. "Le bon moment pour réformer, ce n'est pas au juge d'en décider", estime l'économiste Bruno Coquet, spécialiste de l'assurance-chômage, affilié à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). "Ce sont les juridictions qui gouvernent la France maintenant ? Cela me gêne terriblement", s'agace aussi Eric Chevée, de la CPME.

Un passage en force

Alors que la présidentielle 2022 est déjà lancée, hors de question pour l'exécutif, qui a déjà dû renoncer à sa réforme des retraites, de céder sur le terrain de l'assurance-chômage. Fort des chiffres de la reprise et des besoins en main-d'œuvre, le patronat insiste aussi pour une entrée en vigueur rapide. Mi-septembre, Elisabeth Borne confirme que le texte sera mis en œuvre au 1er octobre grâce à un nouveau décret, sans attendre que le Conseil d'Etat rende sa copie.

"Notre succès de communication a changé la façon d'agir du gouvernement, estime Denis Gravouil, de la CGT. Cette fois, on n'a pas trois mois pour attaquer le décret avant sa mise en œuvre, mais 24 heures. C'est légal, mais c'est incorrect." D'autant que le Conseil d'Etat est plus réticent à suspendre un décret une fois qu'il est entré en vigueur, en raison des lourdeurs administratives.

"Le gouvernement contourne le Conseil d'Etat pour passer en force et montrer qu'Emmanuel Macron est le réformateur qu'il a promis d'être."

Denis Gravouil, chargé du sujet de l'emploi à la CGT

à franceinfo

"ll n'y a pas beaucoup de nouveautés dans le décret, donc il n'y a pas besoin d'un temps fou", réplique l'équipe d'Elisabeth Borne à Mediapart (article abonnés). "Ce n'est pas un hasard si la France est l'un des pays champions des contrats très courts. A un moment donné, il faut changer les incitations", s'agace aussi un proche de l'exécutif.

En parallèle des recours légaux, plusieurs organisations syndicales appellent à descendre dans la rue, le 5 octobre. Car le Conseil d'Etat pourrait cette fois ne pas suivre les syndicats en validant la légalité de la réforme… ou en prononçant un non-lieu, le décret sur lequel il devait initialement statuer étant caduc. "Le gouvernement l'exploiterait comme une preuve du bien-fondé de la réforme, ce qui pourrait nous faire perdre l'appui du public", s'inquiète Michel Beaugas, de FO.

L'ironie de tout cela ? Les partenaires sociaux doivent de toute façon rediscuter de l'assurance-chômage en novembre 2022. Et la plus haute juridiction administrative n'a toujours pas tenu son audience sur le fond, dont la date n'est pas connue. En outre, les syndicats ont déjà annoncé qu'ils attaqueraient le décret publié jeudi. En cas d'avis négatif du Conseil d'Etat ou d'alternance à l'Elysée, la réforme pourrait donc ne jamais être totalement appliquée.

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