Enquête franceinfo Quand les opérateurs privés lorgnent le monopole des chèques-vacances

Chaque année, 4,5 millions de salariés et fonctionnaires bénéficient de chèques-vacances, ce qui représente 11 millions de personnes avec leurs familles. Le système repose sur l’épargne des fonctionnaires ou des salariés d’un côté, et une contribution de l’employeur de l’autre. "Un euro épargné par un salarié ou un agent public pour ouvrir un plan d’épargne chèque-vacances correspond, par effet de levier, à trois euros dépensés ensuite sur le territoire, explique le représentant FSU au conseil d’administration de l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV), Youssef Choukri. C’est donc un cercle vertueux."

Au total, le montant des titres émis par l'ANCV s’élève, chaque année, à 1,7 milliard d’euros, qui sont ensuite dépensés chez 210 000 professionnels du tourisme. "Cet argent suscite beaucoup d’appétit, souffle un acteur du secteur. Tout le monde voudrait une part du gâteau." Et notamment les opérateurs privés déjà présents sur le marché du ticket restaurant ou des bons cadeaux comme Sodexo, Edenred (ex-Accor Services), Natixis et le groupe Up. "Cela fait plusieurs années que certains opérateurs privés font un lobbying de malade pour remettre en cause le monopole de l’ANCV sur les chèques-vacances", confie une source qui tient à rester discrète.

Une mission de service public

Créée en mars 1982, après la victoire de François Mitterrand à l’élection présidentielle, dans le sillage du ministère du Temps libre, l’Agence nationale pour les chèque-vacances est un établissement public, industriel et commercial (EPIC) placé sous la double tutelle du ministère de l’Économie et du Tourisme (ce dernier étant désormais rattaché au ministère des Affaires étrangères).

L’ANCV exerce une mission de service public : elle détient le monopole sur l’émission et la diffusion des titres de chèques-vacances. Ces derniers sont commercialisés auprès de la fonction publique, des comités sociaux et économiques (CSE, ex-comités d’entreprises), des PME et des travailleurs non-salariés. Lors de la commande de ces titres, l’Agence prélève une commission de 1%. Elle s’élève à 2,5% lorsque les prestataires de tourisme et de loisirs se tournent vers l’ANCV pour le remboursement de ces chèques-vacances. "Ce sont des taux de commission extrêmement bas, contrairement à ce que pratiquent les opérateurs privés dans le secteur du titre-restaurant avec des taux d’encaissement qui oscillent entre 5% et 8%, estime le vice-président du conseil d’administration de l’ANCV, Christophe Couillard-Bellusci, qui représente Force ouvrière. À l’ANCV, personne ne s’enrichit. Au contraire, grâce à notre système, 250 000 personnes partent en vacances chaque année."

Car la particularité de l’ANCV (qui ne bénéficie pas de subventions et paye l’impôt sur les sociétés), c’est que ses bénéfices alimentent un budget social de 26 millions d’euros reversé à de nombreuses associations qui interviennent auprès des familles modestes, des personnes isolées, en situation de handicap, des 18-25 ans ou encore des seniors.

Un "quasi-monopole" remis en cause

Or, le statut de l’ANCV est aujourd’hui sur la sellette. Le 15 mai 2020, dans les colonnes du Monde, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, Gabriel Attal, annonce que le gouvernement souhaite "réformer l’Agence nationale pour les chèques-vacances afin que davantage d’entreprises, notamment les PME et TPE, y aient recours dès cet été. (…) L’agence a aujourd’hui un quasi-monopole pour la distribution de ces chèques-vacances, nous allons ouvrir ce marché à des opérateurs concurrents, ce qui permettra de toucher d’autres publics, comme les commerçants, les petites entreprises", explique Gabriel Attal.

Une déclaration qui suscite immédiatement l’inquiétude de l’ensemble des administrateurs de l’ANCV, pour qui "profiter du contexte [actuel] pour déstabiliser l’ANCV serait irresponsable". Une inquiétude partagée par le secteur associatif comme ATD Quart Monde qui estime qu’"un changement de statut [de l’ANCV] aurait des conséquences très négatives sur la mutualisation solidaire organisée par cet établissement public pour le financement des vacances des plus pauvres".

"C’est une fausse bonne idée, soupire un bon connaisseur de l’ANCV. Le gouvernement pense qu’en multipliant l’offre de titres-vacances, les gens vont se précipiter dessus et partir plus en vacances, alors que le vrai problème, c’est un problème de pouvoir d’achat." "Si on touche au monopole de l’émission et de la distribution des chèques-vacances de l’ANCV, il y a danger, s’inquiète le représentant de la FSU à l’ANCV, Youssef Choukri."

On va se retrouver dans une situation de concurrence vis-à-vis d’autres opérateurs, ce qui fragilisera forcément l’objet social de l’Agence qui est de faire partir le maximum de personnes en vacances sans être dans une logique de rentabilité de marché.

Youssef Choukri, représentant FSU à l'ANCV

Le vice-président de l’ANCV, Christophe Couillard-Bellusci redoute qu’à terme, l’action sociale de solidarité se transforme "en action sociale charitable, à travers la création d’une fondation. Il y un vrai enjeu idéologique, derrière, estime-t-il. Certains pensent que par définition, le monopole, c’est mal et qu’il faut le casser, alors que ça coûterait plus cher de remettre en cause le monopole de l’ANCV."

Dans un courrier daté du 23 mai 2020 révélé par la cellule investigation de Radio France, un collectif d’associations ("Vacances, ensemble faisons vivre la solidarité !") interpelle le président de la République, Emmanuel Macron. "Je trouve scandaleux de ressortir ce sujet en pleine période de crise, c’est de la provocation !", s’insurge la présidente du Secours catholique-Caritas France, Véronique Fayet, signataire de ce courrier au chef de l’État. Selon elle, "ce n’est vraiment pas le moment de toucher à une structure utile, qui fonctionne bien. Remettre en cause le monopole de l’ANCV sans contreparties sociales serait un cadeau inacceptable fait aux entreprises".

De récents signaux envoyés par l’État n’ont fait que renforcer l’inquiétude au sein de l’ANC. Le 14 avril 2020, afin de soutenir les professionnels du tourisme dans la crise du Covid-19, le conseil d’administration de l’ANCV a voté la baisse pendant six mois du taux de commission lors du remboursement des chèques-vacances de 2,5% à 1%.

Trois jours plus tard, le 17 avril 2020, "l’État a demandé à ce qu’on ponctionne 30 millions d’euros de notre réserve financière pour les donner à un fonds de solidarité pour les TPE-PME, complètement en dehors de notre champ d’action", s’inquiète la représentante de la CGT au conseil d’administration de l’ANCV, Douniazed Zaouche. "Ces 30 millions n’ont pas vocation à soutenir des entreprises, ça relève de la politique de l’État, abonde Youssef Choukri de la FSU qui, avec la CGT, a voté contre cette délibération, adoptée par le conseil d’administration. Cela montre bien qu’on veut fragiliser l’objet social de l’Agence."

"Faire sauter les verrous"

Ce n’est pas la première fois que le statut de l’ANCV est contesté. Dès 1987, Jean-Jacques Descamps, alors secrétaire d’État au Tourisme dans le gouvernement de Jacques Chirac, dépose un projet de loi sur la suppression du monopole d’émission de l’ANCV. En février 1999, le sénateur UMP Paul Blanc propose de "sous-traiter la distribution des chèques-vacances à des prestataires extérieurs", tout en maintenant "le monopole de l’émission des chèques-vacances [à l’ANCV] afin de maintenir la dimension sociale du dispositif". En 2004, le directeur général de l’ANCV, Olivier Rochereau propose plusieurs scénarios de privatisation de l’Agence. "Par la suite, Olivier Rochereau a changé d’avis sur le sujet", décrypte une figure de l’ANCV. En 2007, la commission du tourisme de l’UMP propose à nouveau "l’ouverture de la distribution de chèques-vacances à la concurrence privée".

"Accor est candidat à la distribution des chèques-vacances", lance en 2008 le directeur général d’Accor Services, se félicitant des déclarations du secrétaire d’État au Tourisme, Hervé Novelli qui appelle à "faire sauter les verrous" afin de "permettre l’accès de tous" aux chèques-vacances.

Membre du conseil d’administration de l’ANCV de 1998 à 2008, l’ancien vice-président de l’Agence, François Soulage, se souvient des interventions régulières des représentants du Medef, de la CGPME et des contrôleurs de Bercy qui estimaient "anormal" que l’ANCV demeure une institution publique. "Ce n’était jamais vraiment direct, poursuit François Soulage. Ils ne disaient pas : on cherche le magot ! Le discours c’était : il y a des lourdeurs administratives, il faut que l’Agence rentre le droit commun. Et le droit commun c’était la privatisation. J’ai eu de longs débats à ce sujet avec l’ancien secrétaire d’État au Tourisme, Jean-Jacques Descamp devenu président de l’ANCV en 2008. Lorsqu’il a quitté ses fonctions, il a dit publiquement : 'J’étais venu pour privatiser. M. Soulage m’a convaincu que c’était une ânerie !'"

Une ouverture aux opérateurs privés

En 2009, une brèche est finalement ouverte dans le monopole de l’ANCV. Le secrétaire d’État au Tourisme Hervé Novelli ouvre la commercialisation des titres de chèques-vacances aux opérateurs privés chargés de prospecter les TPE-PME de moins de 50 salariés comme "apporteur d’affaires" pour l’ANCV. "Toucher d’autres publics, comme les commerçants et les petites entreprises", c’est également l’argument avancé aujourd’hui par le secrétaire d’État Gabriel Attal pour "ouvrir le marché" des chèques-vacances à la concurrence.

Un argument qui laisse sceptique y compris dans les rangs de certains opérateurs comme le groupe Up, une Scop (société coopérative et participative) qui, sur le papier, pourrait pourtant bénéficier de cette libéralisation du marché. "L’intérêt pour ces opérateurs privés n’est pas de développer le secteur des petites entreprises, assez atomisé et compliqué à prospecter, assure une source à l’ANCV. Il est de nous concurrencer sur la fonction publique et le marché des comités d’entreprise [aujourd’hui CSE], plus lucratifs. Les propositions actuelles laissent entendre qu’en leur donnant la possibilité de travailler tout le marché, ça irait mieux sur le marché sur lequel ils ne veulent déjà pas aller ! Ce n’est pas cohérent."

Rien ne prouve que des opérateurs privés feraient mieux. La seule chose qui est certaine c’est que des opérateurs privés feraient exploser le taux de commission appliqué aux professionnels du tourisme et des loisirs.

Simon Thirot, délégué général de l’Union nationale des associations de tourisme et de plein air (Unat)

"Le scénario-catastrophe qui pourrait arriver rapidement dans une logique de marché, ajoute la présidente du Secours catholique-Caritas France, Véronique Fayet, c’est que le secteur lucratif se gardera les gros CE, avec des politiques commerciales offensives, en cassant les prix au début, et l’ANCV ne gardera que les petites entreprises qui coûtent beaucoup plus cher à contacter et à gérer parce que ce sont des tous petits portefeuilles qui rapportent moins. Et donc, l’ANCV aura moins de politique sociale pour les organismes comme le nôtre, qui bénéficient de cette solidarité."

La note confidentielle d’un lobbyiste

Cette idée d’une ouverture plus large à la concurrence censée bénéficier avant tout aux TPE-PME était déjà présente lors de la campagne présidentielle d’Emmanuel Macron, en 2017. Au nom du candidat Macron, le député Arnaud Leroy (aujourd’hui président de l’Agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie, Ademe) proposait de "renforcer l’accès aux chèques-vacances notamment pour les salariés des PME et de la fonction publique en les ouvrant à la concurrence".

Selon les informations de la cellule investigation de Radio France, certains opérateurs privés ont effectué du lobbying auprès de l’équipe de campagne d’Emmanuel Macron.

Ainsi, Sodexo, l’un des poids lourds du secteur des titres-restaurant, fait parvenir à l’équipe de campagne d’Emmanuel Macron une note, non signée, appelant clairement à "confier à des opérateurs privés l’activité d’émission et de remboursement des chèques-vacances jusqu’à présent assuré par l’ANCV", comme on peut le lire dans ce passage :

Dans la même note, ce géant du ticket restaurant propose au candidat Macron de mener à bien la dématérialisation des chèques-vacances et de transformer l’ANCV en "fondation reconnue d’utilité publique".

>> Lire l’intégralité de la note "Pour une réforme du chèque-vacances. Changer de paradigme pour revenir à l’ambition initiale"

Une mission qui envisage la "fin du monopole"

Cette ouverture du marché des tickets restaurants aux opérateurs privés est également proposée par la députée de la Sarthe, Pascale Fontenel-Personne. Cette forte personnalité qui revendique son "parler cash" connait parfaitement le secteur du tourisme (elle a longtemps travaillé comme directrice du développement au sein du groupe Trigano). Épinglée en 2017 pour avoir un temps proposé des séjours parisiens comprenant une visite de l’Assemblée nationale par le biais de son entreprise, Pascale Fontenel-Personne se dit toujours "macroniste", tout en ayant quitté La République en marche en novembre 2019.

En mars 2019, le Premier ministre Édouard Philippe lui confie une mission destinée à "identifier des pistes d’actions afin de développer le tourisme". Remis en septembre 2019 au Premier ministre, après six mois de travail, le rapport de Pascale Fontenel-Personne, n’a jusqu’ici jamais été dévoilée publiquement.

Dans un document rédigé à l’issue des travaux parlementaires de la députée de la Sarthe que la cellule investigation de Radio France a pu consulter, on peut lire qu’il est proposé de "changer la nature juridique de l’ANCV" et "la fin de son monopole" :

"À l’issue de cette mission, j’ai eu un échange avec un lobbyiste de Sodexo qui semblait très confiant sur la suite, confie l’un des acteurs auditionnés par Pascale Fontenel-Personne. Il m’a dit : 'L’avenir de l’ANCV est plié !' Je lui ai répondu que rien n’était encore arbitré."

Interrogé sur ces liens avec les opérateurs privés, Pascale Fontenel-Personne est formelle : "J’ai été assez étanche vis-à-vis d’eux, explique la députée. J’ai effectué une soixantaine d’auditions, dont une seule avec des acteurs comme Sodexo et Edenred afin de compléter le diagnostic sur le développement de l’ANCV. Je n’ai pas besoin des éléments des opérateurs privés pour me faire ma propre opinion sur l’ANCV. Ce que j’ai vu, c’est une structure qui ronronnait. Parfois, poser les choses sur la table, ça fait réagir."

La cellule investigation de Radio France a pu consulter en exclusivité le rapport de la députée de la Sarthe. La fin du monopole de l’ANCV est effectivement envisagé en étant "très encadré" avec "un taux de commission à l’émission unique" et la mise en place d’"un agrément […] afin de garantir la permanence des politiques sociales et leur financement".

"L’ANCV doit faire sa petite révolution", écrit Pascale Fontenel-Personne en conclusion de ce rapport de 89 pages qui préconise également "le versement de la prime Macron sous forme de chèque-vacances".

>> Lire les extraits exclusifs consacrés à l’ANCV dans le rapport "Mission tourisme pour tous" de Pascale Fontenel-Personne remis en septembre 2019 à Matignon : la présentation de l’Agence et les réformes proposées.

Un arbitrage qui se fait attendre

Le 31 janvier 2020, les secrétaires généraux des syndicats siégeant à l’ANCV, qui ont eu vent des propositions de la députée de la Sarthe, écrivent au Premier ministre en faisant part de leur "plus vive inquiétude" et en réaffirmant "unitairement [leur] attachement au statut public et monopolistique de l’ANCV". Matignon ne laisse alors rien transparaître sur les choix qui seront faits. "Mon rapport devait faire l’objet d’un arbitrage avant d’être présenté en décembre 2019 lors d’un comité interministériel du tourisme (CIT) axé sur le tourisme social, précise Pascale Fontenel-Personne. Mais les problèmes liés à la réforme des retraites ont compliqué les choses. Il a donc été décidé de reporter ce CIT au mois de mars. C’est là que la crise du Covid-19 est arrivée…"

Finalement, un comité interministériel du tourisme est programmé le 14 mai 2020. "Il devait y avoir des annonces sur le tourisme social, poursuit Pascale Fontenelle-Personne. Je devais prendre la parole ainsi que Gabriel Attal. Il devait y avoir des annonces sur le chèque-vacances. Et puis la veille, à 22 h 50, Matignon m’appelle en me disant que le tourisme social n’est plus à l’ordre du jour."

"Dans les jours qui ont précédé la tenue de ce CIT, les lobbys pro-démantèlement de l’ANCV se sont remis en branle", assure un acteur au cœur du système. "Je n’ai jamais eu l’arbitrage final de Matignon sur mon rapport", constate, de son côté, Pascale Fontenel-Personne. Les opérateurs privés ne se sont pas manifestés auprès de moi après la remise de mon rapport en septembre 2019. Ils m’ont recontactée pendant le confinement quand le chèque-tourisme émis par les régions est venu à l’ordre du jour."

Interrogé par la cellule investigation de Radio France, Sodexo confirme soutenir "l’ouverture du monopole de l’ANCV à des opérateurs privés, notamment aux spécialistes des titres de service, portant sur l’émission, la commercialisation et la distribution des chèques-vacances" afin de "développer considérablement le nombre de bénéficiaires de chèques-vacances".

Les autres opérateurs privés comme Edenred ou Natixis n’ont pas répondu à nos sollicitations.

Des opérateurs privés qui ont l’oreille de l’Etat

"Si nous sommes attaqués si fortement aujourd’hui, c’est parce que nous sommes en train de prendre le virage de la dématérialisation du titre-vacances qui sera opérationnelle en septembre 2020", explique le vice-président de l’ANCV, Christophe Couillard-Bellusci. Aujourd’hui, un séjour sur deux se fait via internet. Nous sommes prêts."

"La dématérialisation du chèque-vacances attise les appétits, puisque techniquement il sera plus facile à tous les émetteurs de titres de se connecter au système", confirme le représentant CFE-CGC à l’ANCV, Florent Gommard. Avec un coût de fonctionnement plus bas, et donc potentiellement des profits plus importants pour le secteur privé. "Le chèque-vacances, encore 'papier', pourrait être utilisé de manière plus large et efficace s’il était digitalisé par les opérateurs spécialisés dans la distribution des titres sociaux, affirme le PDG d’Edenred, le 4 mai 2020, dans Les Echos. Il ne représente que 1% de la consommation touristique intérieure, mais ses retombées économiques se situeraient entre 7 et 12 milliards d'euros. Le potentiel est considérable."

"Les émetteurs de titres de chèques-vacances ou de chèques-cadeaux ont toujours été sur des logiques de lobbying pour conquérir tout ou partie du marché du chèque-vacances, explique un bon connaisseur du milieu. En pleine crise du Covid-19, on a pu voir des échanges de bons procédés entre certains opérateurs et les pouvoirs publics, comme le groupe Accor qui s’est présenté comme soutien logistique de l’État en mettant des logements à disposition du personnel soignant."

"Ces gros opérateurs déjà présents sur le titre-restaurant ont beaucoup d’entrées et de relations avec la majorité actuelle, explique un autre acteur du milieu qui souhaite rester discret. Lors d’une réunion sur la modification du plafond des tickets-restaurants, on a bien vu que les représentants d’Edenred étaient très bien informés sur les futurs choix du gouvernement !"

Une cheffe de cabinet à Matignon ex-directrice des relations institutionnelles chez Accor

Selon nos informations, le dossier de l’ANCV est suivi de près par Pascal Confavreux (qui n’a pas répondu à notre demande d’entretien). Il est à la fois conseiller technique entreprises, attractivité et export à la présidence de la République et conseiller technique diplomatie économique au cabinet du Premier ministre. L’homme a également été rapporteur du Conseil de promotion du tourisme, chef du bureau chargé des secteurs prioritaires à l’export à la Direction des entreprises et de l’économie internationale au ministère des Affaires étrangères, puis chargé de mission auprès du PDG d’Aéroports de Paris, Augustin de Romanet, avant de rejoindre Matignon.

À Matignon, il peut croiser l’actuelle cheffe de cabinet d’Édouard Philippe, Anne Clerc, qui connait très bien le secteur. Et pour cause. Cette ancienne cheffe de cabinet du Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, a été directrice des relations institutionnelles d’Accor d’avril 2007 à mai 2017. Pendant un an (de février 2016 à janvier 2017), elle a également été administratrice de l’ANCV comme représentante du Medef.

Interrogée par la cellule investigation de Radio France sur le conflit d’intérêt que pourrait entraîner cette situation, Anne Clerc explique que "le poste de chef de cabinet n’est pas dans le circuit des décisions, ni des rapports parlementaires qui sont instruits par les conseillers sur le fond, en l’occurrence ici le pôle économique du cabinet du Premier ministre. Je n’ai donc, ni de près, ni de loin, été liée ou eu à traiter" des dossiers en lien avec l’ANCV ou les opérateurs privés, explique-t-elle.

Concernant sa présence au conseil d’administration de l’ANCV, la cheffe de cabinet du Premier ministre dit avoir été désignée par le Medef : "En effet, poursuit Anne Clerc, le groupe AccorHotels, membre du Medef, est un acteur clef du secteur du tourisme, hôtellerie-restauration et, de plus, du fait du nombre de ses franchises, le groupe AccorHotels a une compétence PME, sujets qui concernent l’activité de l’ANCV. J’ai accepté ce mandat par intérêt personnel pour l’ANCV. L’enjeu social des 'vacances pour tous' mérite qu’on s’y investisse lorsqu’on en a l’occasion. Et oui, bien évidemment, mon statut de salariée du groupe AccorHotels était connu de tous, au sein du conseil d’administration de l’ANCV."

Une condamnation pour "entente"

Quoi qu’il en soit, cette crispation autour de l’ANCV s’inscrit dans un contexte particulier. En décembre 2019, l’Autorité de la concurrence a en effet condamné les quatre groupes historiques du secteur du titre-restaurant – Edenred (Ticket restaurant), Sodexo Pass France (Chèque restaurant), Up (Chèque déjeuner) et Natixis Intertitres (Chèque de table) – ainsi que la Centrale de règlement de titres (CRT) à une amende importante de 414,7 millions d’euros pour avoir contourné le droit de la concurrence "en mettant en place des pratiques constitutives d’entente" afin de "verrouiller le marché des titres restaurants".

"Le lobby et la capacité d’influencer la décision publique est un métier d’excellence maîtrisé par les acteurs du titre restaurant, estime Emmanuel Rodriguez-Maroto, le président fondateur de la société Resto Flash à l’origine de la plainte devant l’Autorité de la concurrence. Étant donné mon expérience, l’ouverture à des acteurs privés ne devrait se faire qu’avec un plafonnement rigoureux des commissions, sinon on risque de se retrouver à nouveau avec des problèmes de concurrence."

Pour les défenseurs du statut de l’ANCV, toucher au monopole de l’Agence serait le début de la fin."Rogner sur le monopole en libéralisant la commercialisation des chèques-vacances, c’est mettre un pied dans la porte, s’alarme le vice-président du conseil d’administration de l’ANCV, Christophe Couillard-Bellusci (Force ouvrière). L’étape suivante, ce sera de dire que les opérateurs privés peuvent émettre des titres et qu’il n’y a plus besoin de l’ANCV. Sauf que l’action sociale de 26 millions d’euros n’est possible que parce que nous ne cherchons pas une rentabilité pour des actionnaires. J’ajoute que les 1,7 milliard d’euros de titres achetés chaque année sont déposés dans les comptes de l’État. Si demain, il n’y a plus le monopole, le Trésor perdra cette manne."

Le vice-président de l’organisation internationale du tourisme social, Patrick Brault, ancien président de Vacances ouvertes, partenaire de l’ANCV, relève qu’"à part en Suisse, le chèque-vacances est quelque chose d’assez unique en Europe. À l’occasion de cette crise sanitaire, deux pays viennent de mettre en place des chèques-vacances domestiques avec des critères sociaux, sous le contrôle de l’État : la Pologne et l’Italie. Ces deux pays s’inspirent de l’ANCV. Ce qui montre bien que quand on a un outil comme l’ANCV, il faut essayer de le préserver".