Réforme des retraites : quatre questions sur le recours à l'article 49.3

Au huitième jour de débats sur la réforme des retraites, lundi 24 février, seul le premier des 65 articles du projet de loi avait été adopté. Il reste 33 000 amendements et le vote est censé intervenir avant le 6 mars, ce qui laisse planer l'éventualité d'un recours par le gouvernement à l'article 49.3 de la Constitution. De quoi parle-t-on exactement ? 

En quoi consiste l'article 49.3 ? 

L'article 49.3 fait référence à l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution de 1958.

Il dispose que "le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale", ainsi qu'une fois par session, sur le vote d'un autre texte. Le projet de loi est dans ce cas considéré comme adopté, sans vote donc, sauf si une motion de censure est déposée dans les 24 heures et votée par les députés.

Le premier secrétaire du parti socialiste Olivier Faure a déjà prévenu que si le gouvernement avait recours à l'article 49.3 sur la réforme des retraites, les socialistes déposeraient immédiatement une motion de censure. Il est "extrêmement probable" que le parti Les Républicains dépose une motion de censure contre le gouvernement s'il venait à utiliser l'article 49.3 de la Constitution, a renchéri sur franceinfo mardi 25 février Guillaume Peltier, vice-président délégué des Républicains. 

La motion de censure donne la possibilité aux députés de renverser le gouvernement. Il faut pour la déposer les signatures d'un dixième des députés. Pour être adoptée, la motion doit ensuite recueillir la majorité absolue des voix : au moins 289 voix des 577 députés.

Pourquoi prendre le risque politique d'y recourir?

Michel Debré, l'un des principaux rédacteurs de la Constitution de la Ve République, avait, lors d'un discours devant le Conseil d'Etat en 1958, évoqué l'esprit du dispositif du 49.3, inscrit dans un souci -post troisième et quatrième République- d'assurer la stabilité gouvernementale en l'absence de majorité parlementaire constante et de permettre de faire passer des mesures jugées essentielles par l'exécutif.

La difficile procédure de la motion de censure doit tempérer le défaut que nous connaissons bien et depuis trop longtemps. La question de confiance est l'arme du gouvernement, et de lui seul. Les députés ne peuvent user que de la motion de censure, et celle-ci est entourée de conditions qui ne sont discutées que par ceux qui ne veulent pas se souvenir. L'expérience a conduit à prévoir en outre une disposition quelque peu exceptionnelle pour assurer, malgré les manoeuvres, le vote d'un texte indispensable.

Michel Debré, le 27 août 1958 devant le Conseil d'État

L'article 49.3 a, au fil de l'histoire, été utilisé soit parce que la majorité parlementaire sur un texte n'était pas assurée, soit parce qu'un débat s'annonçait très long et que le gouvernement souhaitait aller vite (couper court, par exemple, à une avalanche d'amendements ou faire passer une loi dans l'urgence), ainsi que franceinfo vous l'expliquait ici. 

Le recours au 49.3 est en général vivement contesté par l'opposition et présenté comme un déni de démocratie, notamment lorsque cela revient à faire adopter sans vote un texte complexe ou ayant d'importantes répercussions sociales.

La procédure a, à l'inverse, été souvent présentée par les majorités en place -qu'elles aient été de gauche ou de droite- comme un acte renvoyant chacun à ses responsabilités, l'Assemblée nationale conservant une ultime marge de manoeuvre via la possibilité de renverser le gouvernement. 

Quand peut-on y avoir recours et y a t-il des limites à son utilisation ?

Le recours au 49.3 peut être utilisé sans réserve pour faire passer un projet de loi de finances ou un projet de financement de la sécurité sociale.

Hormis ces cas précis et depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 49.3 ne peut plus être utilisé que sur un seul texte au cours d'une même session parlementaire. Il n'y avait auparavant aucune limite fixée et le gouvernement pouvait y avoir recours aussi souvent qu'il le souhaitait. La procédure engageant la responsabilité du gouvernement peut être enclenchée à tout moment de l'examen du texte. 

A t-il souvent été utilisé ?

L'article 49.3 de la Constitution a été utilisé à 88 reprises depuis le début de la Ve république. La plupart des gouvernements de la Ve République, qu'ils soient de gauche ou de droite, y ont eu recours pour faire passer des textes. 

Le record d'utilisation est détenu par Michel Rocard qui l'a utilisé 28 fois en trois ans (entre mai 1988 et mai 1991), notamment parce que sa majorité était fragile. Cinq motions de censure avaient été déposées par l’opposition, à chaque fois rejetées. Parmi les textes adoptés par ce biais à l'époque, on trouve la loi créant le Conseil supérieur de l'audiovisuel ou la réforme du statut de la Régie Renault.

Avant cela, l'article 49.3 avait par exemple été utilisé à huit reprises par Raymond Barre (entre 1976 et 1980) et par la suite à huit reprises également par Jacques Chirac (en un an, entre mai 1986 et mai 1987) et par Edith Cresson (en six mois, entre juin et décembre 1991). Edouard Balladur, qui, en 1993, avait la majorité absolue à l'Assemblée nationale pour faire passer un texte sur les privatisations d’entreprises publiques, avait malgré tout eu recours à l'article 49.3 et engagé la responsabilité du gouvernement. Le chef du gouvernement avait justifié sa décision par le fait que « plus de 3.800 amendements » avaient été déposés par l'opposition sur ce texte, « bloquant ainsi le processus législatif ». La motion de censure déposée par l'opposition avait été rejetée et le texte été adopté. 

Plus récemment, Dominique de Villepin l'avait en 2006 utilisé pour faire passer le projet de loi pour l'égalité des chances -incluant le contesté CPE (contrat première embauche). Enfin, Manuel Valls l'a utilisé à six reprises en 2015 et 2016, pour faire passer les lois dites Macron sur la croissance et l'activité et El Khomri - loi travail - en 2016.

Jusqu'à la législature actuelle, seuls sept chefs de gouvernement n'y avaient jamais eu recours: Maurice Couve de Murville, Jacques Chaban-Delmas, Pierre Mesmer, Lionel Jospin, François Fillon, Jean-Marc Ayrault et Bernard Cazeneuve.

La procédure a globalement été plus utilisée par des gouvernements de gauche que par des gouvernements de droite.