Réduction des dépenses : après la RGPP de Sarkozy, Hollande joue la carte de la MAP

Nicolas Sarkozy avait la RGPP, la révision générale des politiques publiques. François Hollande mise sur la MAP, la modernisation de l'action publique. Quelles sont leurs différences ? Décryptage.

Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l\'Etat lors du séminaire sur la Modernisation de l\'action publique à Matignon, le 1er octobre 2012.
Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l'Etat lors du séminaire sur la Modernisation de l'action publique à Matignon, le 1er octobre 2012. (MEHDI FEDOUACH / AFP)

Pas de détour. Selon le portail du gouvernement qui présente la MAP, la modernisation de l'action publique, celle-ci "rompt résolument avec la stratégie de court terme et la méthode aveugle de la RGPP", la révision générale des politiques publiques mise en œuvre sous Nicolas Sarkozy, essentiellement réduite au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. 

"Démarche en vase clos", "trop rapide", "verticale et cloisonnée", "mesures imposées sans dialogue" : un rapport (PDF) réalisé conjointement par l'Inspection générale des finances, l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale des affaires sociales n'épargne pas la RGPP, "assez vite concentrée sur la recherche d'économies" et "perçue comme imposée aux administrations". Pour tenter de prendre le contre-pied de cette politique, un comité interministériel pour la modernisation de l'action publique a entériné, mardi 18 décembre, les premières mesures d'une réforme d'ampleur. Points communs et différences, francetv info a comparé les deux versions.

Le fond : une réforme plus en profondeur

Toujours des économies La RGPP voulait économiser 15 milliards d’euros entre 2009 et 2013. Fin 2012, selon le rapport des trois inspections, elle aurait réussi à réduire les dépenses de presque 12 milliards d'euros. Côté effectifs, 150 000 postes dans la fonction publique d'Etat ont été supprimés, dont 65 000 directement imputables à la RGPP, soit environ 3% de l'effectif global.

La réduction des dépenses publiques est également l'objectif de la MAP, mais il n'est pas le seul, martèle le gouvernement. Si les prévisions de croissance se maintiennent, l'équipe Ayrault doit trouver près de 60 milliards d'euros sur le quinquennat : "Evidemment, ça fait partie de la feuille de route, tout le monde l'a bien en tête, mais on ne décline pas a priori les économies que l'on veut politique publique par politique publique", souligne une des têtes pensantes de la MAP interrogée par francetv info.

Des mesures conservées Entre 2007 et 2012, la RGPP a conduit à la mise en œuvre de 503 mesures, de la micro-décision applicable en un décret au chantier gigantesque. Nombre d'entre elles sont encore en cours et le gouvernement a dû trancher. "On a fonctionné ministère par ministère, on a conservé tout ce qui était compatible avec nos objectifs", explique-t-on au ministère de la Réforme de l'Etat. La mise en place d'un guichet unique pour les entreprises et le développement de l'administration numérique, notamment, sont des mesures rescapées de la RGPP. 

La refonte des politiques publiques Parmi les critiques visant la RGPP figure celle de n'avoir pas réduit le nombre de missions de l'Etat. De plus, la notion de qualité du service public n'a été intégrée que tardivement dans ce plan d'économies. Côté socialiste, on ambitionne avant tout de rapprocher le citoyen des services publics qui le concernent. "Le dialogue doit porter sur la définition des objectifs du service public, des obligations de service et des conditions de travail", abonde le rapport parlementaire d'évaluation de la RGPP réalisé par les députés François Cornut-Gentille (UMP) et Christian Eckert (PS).

"On veut réécrire les missions de l'Etat plutôt que les réduire", résume un conseiller à francetv info, selon lequel la grille des sept questions définies par la RGPP – "Que faisons-nous ? Quels sont les besoins ? Qui doit le faire ? Qui doit payer ?", entre autres est bonne mais "n'a jamais été appliquée". En effet, les rapports d'audit commandés par le gouvernement UMP d'alors ont rapidement été dominés par l'aspect financier – "concrètement, comment faire le un [fonctionnaire non remplacé] sur deux" – et sont depuis remisés "dans un placard à Bercy"

Une doctrine sur les agences de l'Etat Dernier contre-pied de la MAP par rapport à la RGPP, la fin de l'externalisation, c'est-à-dire notamment le recours aux agences rattachées à l'Etat. Ces structures ont en effet été récemment pointées du doigt pour leur gestion défaillante. Au nombre de 1 244 selon l'Inspection générale des finances (PDF), ces entités comme FranceAgriMer, Météo France ou encore les universités vont être étudiées de très près. "La droite pensait que c'était plus efficace d'externaliser, mais nous pensons le contraire", explique le conseiller, ajoutant que "les économies n'ont jamais été prouvées dans l'externalisation". Du coup, la MAP prévoit que dès le premier trimestre 2013, une circulaire précise les critères permettant le recours à ces agences et les modalités de pilotage, "de tutelle", de ces structures par le gouvernement.

La forme : les agents de l'Etat chouchoutés

"Au final, la RGPP a été mal vécue par de nombreux agents de l'Etat" chez qui elle a généré "un mal-être profond", assène le rapport des trois inspections. Ainsi, 79% des agents s'estimaient mal informés, autant considéraient que la RGPP correspondait à une détérioration de leurs conditions de travail et 70% la jugeaient ni acceptable ni juste, note de son côté le rapport parlementaire. Du coup, le gouvernement promet une large concertation et une responsabilisation de tous les ministres. 

Matignon aux commandes Alors que la RGPP était essentiellement pilotée depuis l'Elysée, épaulé par le ministre du Budget qui en était rapporteur général, la MAP a été confiée conjointement au ministère de la Réforme de l'Etat et à Matignon. Pour la mise en œuvre, c'est le Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (Cimap) qui tranche, tous les trois mois en moyenne.

Une concertation large "C'est une évaluation partagée des politiques publiques", martèle-t-on au ministère de la Réforme de l'Etat, qui porte le projet. "Ce n'est pas Bercy qui vient dire aux ministres ce qu'ils doivent faire, mais des choix politiques portés par eux-mêmes", insiste un conseiller. Et la concertation inclut les usagers, les agents et surtout les collectivités territoriales, laissées de côté par la RGPP. "Le projet est étroitement couplé avec la phase suivante de la décentralisation", se réjouit Christian Eckert, coauteur du rapport sur la RGPP.

Moins de recours au privé Alors que la RGPP avait largement fait appel à des équipes mixtes corps d'inspection publics-cabinet privé, sans place pour les ministres, la MAP entreprend de les responsabiliser. "Les ministres ont carte blanche pour mener l'évaluation, avec les différents corps d'inspection et nos services", explique à francetv info l'un des conseillers en charge du dossier. Selon lui, les cabinets privés devraient plutôt intervenir en aval du processus, sur des points précis et beaucoup moins en amont. Mais, surtout, avec un poste budgétaire moindre : la RGPP avait absorbé près de 114 millions d'euros en consultants privés, comme le détaillent Les Echos.