Ordonnances sur le Code du travail : la France est-elle "irréformable" ?

Selon Emmanuel Macron, "les Français détestent les réformes". Une affirmation mise en doute par le politologue Olivier Rouquan. Interrogé par franceinfo, il explique que les réticences des citoyens face aux réformes découlent pour beaucoup de mauvaises méthodes et d'absence de pédagogie.

Des manifestants contre la réforme du Code du travail à Paris, le 21 septembre 2017.
Des manifestants contre la réforme du Code du travail à Paris, le 21 septembre 2017. (CITIZENSIDE/SADAK SOUICI / CITIZENSIDE)

Après leur adoption en Conseil des ministres et leur signature par Emmanuel Macron, vendredi 22 septembre, les ordonnances réformant le Code du travail ont été publiées au Journal officiel samedi 23 septembre, ce qui les rend immédiatement applicables. 

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Pourtant, cette réforme est contestée. Par des syndicats comme la CGT, qui a appelé à manifester les 12 et 21 septembre. Par La France insoumise de Jean-Luc Mélenchon, qui organise aussi une mobilisation, samedi 23 septembre. Et le mécontentement dépasse le seul cadre des ordonnances : les routiers sont aussi appelés à se mobiliser à partir du 25 septembre, les retraités le 28 septembre, et les fonctionnaires le 10 octobre.

Ce front social est-il la preuve que "la France n'est pas un pays réformable", comme l'affirme Emmanuel Macron ? Franceinfo a posé la question à Olivier Rouquan, politologue et chercheur au Centre d'études et de recherches de sciences administratives et politiques de l'université Paris-II. 

Franceinfo : Les différents appels à la mobilisation représentent-ils une menace pour l'exécutif ?

Olivier Rouquan : Il y a un risque. Les annonces du gouvernement et les quelques provocations dans la communication de l'exécutif ["Je serai d'une détermination absolue et je ne céderai rien, ni aux fainéants, ni aux cyniques, ni aux extrêmes", a notamment déclaré Emmanuel Macron, le 8 septembre] ne rassurent pas les différentes catégories socioprofessionnelles qui sont en attente de politiques plus généreuses ou, en tout cas, plus sociales. 

Les annonces du gouvernement – qu'elles portent sur le travail, la fiscalité, le budget de l'Etat et la diminution des effectifs de la fonction publique ou la baisse des contrats aidés – créent, légitimement, un climat d'insécurité sociale. A cela s'ajoute le fait que, pour l'instant, on ne saisit pas la direction globale de cette politique, le sens du projet. D'autre part, on peine également à percevoir les avantages de ces réformes. Je pense particulièrement aux ordonnances modifiant le Code du travail. On en perçoit bien l'aspect flexibilité, mais on ne voit pas forcément la sécurité dans les mesures… 

Diriez-vous, comme Emmanuel Macron, que "la France n'est pas un pays réformable" et que "les Français détestent les réformes" ? 

Cela fait plus de 30 ans que la France ne cesse de se réformer. Non seulement il y a eu des réformes incessantes, mais, en plus, il n'y a pas un secteur qui n'ait pas été réformé.Olivier Rouquanà franceinfo

Il y a eu l'Etat et les collectivités locales – on peut citer les différentes lois de décentralisation ou la révision générale des politiques publiques, la suppression de plus de 150 000 postes de fonctionnaires ; les nombreuses modifications du Code du travail ; les retraites, qu'on n'arrête pas de réformer – Edouard Balladur en 1993, François Fillon en 2003, Eric Woerth en 2010, Marisol Touraine en 2013 ; l'Assurance-maladie, réformée en 2004 ; la compétitivité en 2013 ; la formation en 2016…

On ne peut pas dire qu'il y a une inflation législative, qu'il y a une profusion de textes de toute nature, et dire qu'on ne fait pas de réformes. Ces lois visent toutes à introduire du changement. On réforme en permanence, ce qui amène parfois certains à penser qu'un minimum de stabilité serait souhaitable, ne serait-ce que pour évaluer la situation.

En revanche, on peut penser qu'Emmanuel Macron a pu évoquer le fait que la France ne fait peut-être pas les réformes souhaitées par de grandes organisations internationales, comme le FMI ou l'Union européenne. Dans cette optique, on pourrait dire que nous faisons les réformes à notre rythme, ou bien que ces réformes ne respectent pas tout à fait les attentes de l'UE, par exemple. C'est en tout cas quelque chose qui nous est souvent reproché.

Alors comment expliquer les mouvements sociaux récurrents ?  

Il y a plusieurs explications. Les spécialistes du changement social s'accordent à dire qu'on ne réforme pas la société par décret. C'est donc d'abord un problème de méthode et de conditions dans lesquelles ces réformes sont réalisées. Souvent, cela se passe dans l'urgence, ce qui est mal perçu.

Dans le cas des ordonnances réformant le Code du travail, l'objectif affiché est certes d'aller vite. Mais on reproduit ce schéma problématique de réforme par le haut : une concertation expresse au sommet de l'Etat. Rien n'est public et les textes ne passent pas par le Parlement, qui est pourtant le lieu du débat démocratique. En menant des concertations segmentées par domaine, rien n'a filtré de la part des partenaires sociaux.

Dans le cas des ordonnances, seul l'exécutif avait la main sur l'ensemble. Cela donne l'impression d'avancer masqué et n'encourage pas le travail de pédagogie autour de la réforme.Olivier Rouquanà franceinfo

Justement, pensez-vous que ce travail de pédagogie est nécessaire ?

Oui. En France, il y a une réelle difficulté à faire la pédagogie de la réforme et donc à la rendre acceptable. Nos dirigeants politiques n'ont pas cette culture. On fait des réformes qui ne sont pas forcément comprises. Donc, logiquement, les publics visés ont du mal à se les approprier. 

Le fond du problème est donc bien une question de communication, au sens de compréhension de la réforme, d'explicitation des objectifs, des moyens pour y parvenir et de dialogue social. Tout cela est durablement grippé et c'est le nœud du problème.

N'y a-t-il pas tout de même un corporatisme qui lutte contre les changements qui touchent chaque secteur ?

C'est bien sûr un point de blocage assez structurel en France. Inévitablement, lorsque l'on enlève un petit avantage à une catégorie socioprofessionnelle, elle se crispe immédiatement. Et quand toutes les catégories s'y mettent, forcément, cela fait beaucoup de monde dans la rue.

Mais s'il y a une part de corporatisme, il convient aussi de ne pas réformer en retirant (des droits, des emplois...) sans contreparties. C'est-à-dire, par exemple pour les fonctionnaires, réduire leur nombre, geler leur point d'indice [qui sert à calculer leur rémunération], ne pas leur octroyer de primes... De même, on ne peut pas dire aux salariés : "Vous allez avoir un Code du travail plus flexible" sans introduire plus de sécurité en même temps.

Il faut expliquer aux gens les avantages qu'ils pourront tirer d'une réforme. Si on ne le fait pas ou si ces avantages sont inexistants, forcément et logiquement, cela cristallise les oppositions. Nous avons déjà pu le constater avec la loi El Khomri sur le droit du travail. Autant les points introduisant plus de flexibilité étaient identifiés, autant il était très difficile de percevoir ce qui allait sécuriser les parcours des salariés. Tout cela est finalement récurrent. 

Ceux qui pensent que l'immobilisme serait réconfortant auraient donc tort ?

Parler de résistance au changement, c'est faux et c'est un présupposé idéologique.Olivier Rouquanà franceinfo

On présuppose que, par nature, les salariés, les indépendants, les fonctionnaires sont rétifs au changement. D'emblée, par nature, ils résisteraient. Mais si une réforme est bien menée, la catégorie de population concernée peut se réjouir ou porter elle-même le changement.

En 2013, après des négociations entre les partenaires sociaux, un accord sur l'emploi a été trouvé, sur les licenciements, les droits des salariés, les accords d'entreprise... Après cet accord, le législateur a finalisé le travail des négociations en les traduisant en loi. Certes, cela a pris du temps, mais la réforme a convenu à tout le monde. On peut aussi citer la réforme territoriale adoptée en 2015, qui est la traduction législative d'Etats généraux de la démocratie territoriale menés au Sénat en 2012. Là encore, cela s'est passé sans heurts.