La réforme de l'assurance chômage rétablit-elle le système d'avant la crise de 2008, comme l'assure la majorité ?

Les premières mesures de la réforme de l'assurance chômage sont entrées en vigueur le 1er novembre. Et depuis l'annonce du projet en juin et sa traduction en actes via deux décrets en juillet, syndicats et associations ne décolèrent pas contre les nouvelles règles d'indemnisation et le changement du mode de calcul de l'allocation imposés aux demandeurs d'emploi.

Face au mécontentement, la majorité, à l'image du porte-parole du groupe LREM à l'Assemblée nationale Sylvain Maillard, au micro de Sud Radio, avance un argument : sa réforme rétablit le système qui était en place avant la grave crise économique de 2008. "On ne peut pas garder un système qui a été adapté pour une crise quand nous ne sommes plus dans la crise", a appuyé la secrétaire d'Etat Amélie de Montchalin sur CNews. Mais cette justification est-elle valable ? 

Amélie de Montchalin, sur la réforme du chômage : «On ne peut pas garder un système adapté pour une crise quand nous ne sommes plus dans la crise», dans #LeGrandRDV pic.twitter.com/hHMnJ7cZ88

— CNEWS (@CNEWS) November 3, 2019

Les spécialistes interrogés par franceinfo sont formels : l'argumentation de la majorité n'est pas recevable. "Ça me paraît compliqué de resituer la réforme actuelle par rapport à cette période. Surtout que cette réforme comporte quelques dispositions vraiment nouvelles", remarque le sociologue Didier Demazière, directeur de recherche au CNRS. "Dire qu'on revient à la situation d'avant la crise de 2008, c'est faux", tranche sa consœur Claire Vivès, chercheuse au Centre d'études de l'emploi et du travail. Même analyse de l'économiste Philippe Askenazy, directeur de recherche au CNRS et chercheur à l’Ecole d'économie de Paris : "Non, ce n'est pas un retour à la situation d'avant la crise." La preuve par trois.

Les règles d'indemnisation de 2019 ne sont pas celles d'il y a dix ans

"Si on s'en tient juste aux règles d'indemnisation, beaucoup de choses ont changé", pointe Claire Vivès. D'abord, "en 2008, le seuil d'éligibilité était fixé à six mois, c'est-à-dire qu'il fallait avoir cotisé six mois pour pouvoir être indemnisé [comme avec la nouvelle réforme]. Mais à partir de 2009, le seuil a été abaissé à quatre mois." 

Toutefois, l'argument selon lequel cet abaissement du seuil avait été "adapté pour une crise" ne tient pas, selon elle. "Abaisser le seuil d'éligibilité de six mois à quatre mois, ce n'était pas du tout une réponse à la crise, c'était au contraire une demande des organisations syndicales, rappelle la sociologue. Ce qu'elles avaient en tête, c'étaient les jeunes de moins de 25 ans qui n'arrivaient pas à cotiser suffisamment pour franchir la barre et qui n'étaient pas éligibles au RSA." En outre, "au moment de la négociation, personne n'avait conscience de l'ampleur de la crise". La chercheuse en veut pour preuve qu'à l'époque, "la convention inclut des dispositions pour faire baisser les cotisations en cas de reprise d'activité". Conclusion : "On était plutôt en mode reprise d'activité qu'en mode crise."

Autre changement introduit par la nouvelle réforme : "La période de référence affiliation, c'est-à-dire la période pendant laquelle on prend en compte les cotisations, n'est plus de 28 mois mais de 24 mois. Il faut donc avoir cotisé plus longtemps [six mois au lieu de quatre] sur une période plus courte." De même, les modalités de calcul du salaire journalier de référence – qui vont entrer en vigueur en avril 2020 – ont évolué. "Au lieu de ne compter que les jours travaillés, on calcule un revenu moyen sur toute une période." Enfin, auparavant, "la dégressivité de l'allocation pour les hauts revenus n'existait pas".

Les droits rechargeables (désormais restreints) n'existaient pas

L'économiste Philippe Askenazy note une autre évolution majeure introduite par l'actuelle réforme. "La principale disposition du nouveau régime – là où se loge l'essentiel des 'économies' pour le régime et des pertes pour les chômeurs – concerne la restriction des droits rechargeables." Le seuil passe "désormais à six mois (910 heures) au lieu d'un mois (150 heures)". "Or la création des droits rechargeables date de la convention de mai 2014, bien après la crise de 2008-2009", souligne le chercheur. "Elle correspond à la montée de la précarité professionnelle – l'enchaînement de contrats courts –, qui a commencé à se développer en France bien avant la crise – à partir de 2003." 

"La crise avait stoppé le processus. Simplement parce que les embauches s'étaient ralenties, y compris en CDD. On avait donc davantage de chômeurs de longue durée et moins de précaires", observe Philippe Askenazy. Le mouvement "a repris en sortie de crise, même s'il tend à se stabiliser depuis quelques semestres". Mais "c'est donc en réaction à la reprise du phénomène en 2014 et non pas à la crise que les droits rechargeables avaient été instaurés".

"Les droits rechargeables ont permis d'améliorer largement les revenus des plus précaires, souligne l'économiste. En fait, c'est un pari de l'actuel gouvernement pour casser le processus. En appauvrissant les précaires, il espère que les entreprises verront les dégâts sociaux de la précarité qu'elles génèrent et embaucheront sur des contrats plus longs… Un pari risqué politiquement, et surtout pour les premiers concernés."

La situation des demandeurs d'emploi a changé

"Une des grandes tendances actuelles (…) c'est le raccourcissement des contrats courts", constate la sociologue Claire Vivès. "Entre 2000 et 2017, le nombre de contrats de moins d'un mois a été multiplié par 2,7. Et comme les contrats se raccourcissent, les personnes qui sont dans ces situations alternent de plus en plus les passages entre l'emploi, le chômage et l'inactivité." 

Or "ce sont ces personnes-là qui vont être touchées par la réforme de l'assurance chômage, qui vont avoir des conditions plus difficiles pour être indemnisées et qui vont voir le montant de leur allocation diminuer", avertit la chercheuse. De même, les demandeurs d'emploi qui travaillent (en CDD, à temps partiel, en intérim…) sont plus nombreux. "Avant 2008, ils étaient autour de 800 000. Et en 2017, environ 1,7 million." Leur nombre a même augmenté plus vite que le nombre total des allocataires, insiste Claire Vivès. 

Les contrôles imposés aux chômeurs se sont également renforcés ces dernières années, notamment avec la généralisation des équipes de contrôle depuis 2015. "La philosophie générale, c'est quand même de durcir les conditions de contrôle, avec la suppression de la référence au salaire précédent pour définir l'offre raisonnable d'emploi, ou des mesures non pas de suspension mais de suppression des allocations en cas de manquement, par exemple de rendez-vous à Pôle emploi", énumère Claire Vivès. 

Conclusion de la sociologue : "Aussi bien du point de vue des règles que de l'environnement général des chômeurs, on ne peut pas dire qu'on revient à la situation de 2008."