Fiasco de la taxe sur les dividendes : le rapport pointe de nombreux responsables, mais ne désigne pas de coupable

Après la censure par le Conseil constitutionnel de la taxe sur les dividendes qui oblige l'Etat à rembourser 10 milliards d'euros à des entreprises, un rapport de l'Inspection générale des finances a été remis lundi au ministre de l'Economie. 

Le ministère de l\'Economie et des Finances à Bercy, à Paris, le 21 octobre 2017.
Le ministère de l'Economie et des Finances à Bercy, à Paris, le 21 octobre 2017. (MAXPPP)

Une "construction trop rapide", une réaction tardive et un "concours de circonstances" malheureux : l'Inspection générale des finances (IGF) a attribué, dans un rapport dévoilé lundi 13 novembre, l'annulation de la taxe sur les dividendes à des "responsabilités plurielles", sans désigner de coupable pour ce fiasco fiscal.

Comment cette taxe, instaurée sous François Hollande en 2012, a-t-elle été élaborée ? Pourquoi a-t-elle été maintenue malgré les mises en garde ? Dans ce rapport de 72 pages remis au ministre des Finances, Bruno Le Maire, l'IGF décortique les "mauvaises habitudes" politiques à l'origine de ce contentieux à 10 milliards d'euros.

De quoi parle-t-on ?

La taxe sur les dividendes, reposant sur une contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés (IS) au titre des dividendes versés aux actionnaires, a été invalidée le 6 octobre par le Conseil constitutionnel, celui-ci jugeant qu'elle induisait une "rupture d'égalité" devant l'impôt.

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Cette décision, qui oblige l'Etat à rembourser 10 milliards d'euros aux entreprises concernées, a conduit le gouvernement à faire voter en urgence, à la fin octobre, une surtaxe temporaire de près de cinq milliards d'euros, portant sur les 320 plus grandes entreprises françaises. Cette surtaxe exceptionnelle doit permettre à la France de tenir ses engagements budgétaires européens et rapporter 5,4 milliards d'euros.

Qui est pointé du doigt dans le rapport ?

Des "responsabilités plurielles""La construction trop rapide, dans l'entre-soi, instable de cette norme a conduit à un gâchis pour les entreprises et une impasse budgétaire massive et a rendu difficile la tenue des engagements politiques pris devant les Français et vis-à-vis de nos partenaires européens", souligne ce rapport. Aucune personnalité politique et aucune administration n'est nommément désignée. 

Les responsabilités sont plurielles, dans les sphères administratives, gouvernementales, parlementaires et chez les représentants d'intérêts.Le rapport de l'Inspection générale des finances

Selon ce document, rédigé par Marie-Christine Lepetit, inspectrice générale des finances et ancienne directrice de la législation fiscale de Bercy, les causes de ce raté fiscal sont à rechercher "pour partie dans un concours de circonstances extraordinaire, pour partie dans la chronique ordinaire des défauts français d'élaboration de la norme, pour partie dans des défauts systémiques d'ordre politique ou institutionnel". 

Une conception trop rapide et la difficulté d'anticiper l'illégalité de la taxe. La taxe sur les dividendes, mise en place peu après l'élection de François Hollande pour encourager les entreprises à réinvestir leurs bénéfices, mais aussi pour compenser la perte de recettes liée à l'annulation d'une autre taxe, instaurée sous Nicolas Sarkozy, a été bâtie dans une certaine précipitation, pointe le rapport.

"La consultation sur le texte initial a été brève et limitée", souligne le rapport, qui ajoute cependant qu'il n'était pas possible d'anticiper à cette époque - durant laquelle Emmanuel Macron occupait le poste de secrétaire général adjoint de l'Elysée - "la nature des risques juridiques apparus ultérieurement". Toutefois, Le Parisien mentionne un avocat qui a mis en garde contre ces risques dans une revue de droit fiscal, dès octobre 2012.

Quand la taxe a-t-elle posé problème ?

A partir de 2015, des risques juridiques avérés mais des injonctions contradictoires. Pour l'IGF, la situation a toutefois changé en 2015. "C'est en effet à partir de cette année qu'apparaissent des signes d'une perception élargie de la fragilité juridique de la taxe", rappelle le rapport, citant notamment l'ouverture de "la procédure de mise en demeure par la Commission européenne".  Rien qu'en décembre 2015, 429 recours d'entreprises sont ainsi enregistrés, rappelle Le Parisien, pour 2,4 milliards d'euros. "Dès lors que personne n'imagine à l'époque une possible censure complète [par le Conseil constitutionnel] de la taxe (...), il y a lieu d'attendre", condède le rapport. En juin 2015, la direction de la législation fiscale estime que "l'issue d'un contentieux paraît incertaine et ferait courir un risque important au budget de l'Etat". Mais à la fin 2016, les services de Bercy recommandent d'attendre une "décision finale" après avoir réalisé une étude coûts/avantages. "Amender, voire supprimer, la contribution additionnelle aurait représenté à la fois un risque juridique mais aussi un risque de perte de recettes", indique le rapport.

Les griefs étaient "contradictoires", et la décision finale du Conseil constitutionnel "a surpris" par sa portée, nuancent aussi les auteurs du rapport, qui restent évasifs sur la part de responsabilité des ministres Michel Sapin et Christian Eckert, alors chargés du dossier. 

"C'est à partir de février 2015 que des mesures correctrices auraient dû être prises (...) Il y avait là suffisamment d'éléments pour prendre les décisions politiques nécessaires", a assuré pour sa part Bruno Le Maire, interrogé lundi à l'Assemblée nationale sur les conclusions de l'IGF.

Comment éviter que ce fiasco se reproduise ?

Bruno Le Maire a suggéré "un renforcement de la sécurisation de la procédure d'élaboration de la loi fiscale""Nous devons prendre le temps de garantir la robustesse juridique des dispositifs votés. Pour cela, toutes les parties prenantes pourraient être davantage associées en amont : entreprises, contribuables, Conseil d'Etat, Commission européenne", a promis le ministre. Il doit faire des propositions en ce sens auprès de Matignon et l'Elysée.

Bruno Le Maire a aussi souhaité "davantage de transparence sur les risques de contentieux. Les alertes de la Commission européenne ou de la Cour de justice européenne devraient faire l'objet d'une information des commissions des Finances du Parlement". Enfin, le ministre a demandé "la remise à plat du dispositif administratif de suivi du contentieux fiscal et la mise en place d'une procédure d'alerte efficace". 

Un message jugé insuffisant par plusieurs députés, à l'image d'Eric Coquerel (LFI), qui a déploré que l'IGF n'ait pas levé le voile sur les responsabilités politiques à l'origine de ce raté fiscal.

Il y a des responsabilités mais pas de responsables, des culpabilités mais pas de coupables.Guillaume Peltier (LR)à l'AFP

Il réclame, dans un communiqué signé par 51 députés LR, la création d'une commission d'enquête parlementaire transpartisane "pour faire toute la lumière sur ce scandale d'Etat".