Catastrophes naturelles : pourquoi les maires sont en première ligne

René Marratier estime qu'il est "le lampiste bouc-émissaire" du procès Xynthia. L'ancien maire de La Faute-sur-Mer (Vendée) a été condamné à quatre ans de prison ferme, vendredi 12 décembre, pour homicides involontaires et mises en danger de la vie d’autrui après la mort de 29 habitants de sa commune lors du passage de la tempête en 2010. Le tribunal correctionnel des Sables-d'Olonne (Vendée) a lourdement sanctionné l'élu, et son ex-adjointe à l'urbanisme, deux ans de prison ferme, pour ne pas avoir respecté leurs obligations en terme de prévention des risques naturels.

Francetv info détaille les principes qui s'imposent au maire en matière de risques naturels, mais aussi les limites de ces obligations, parfois difficiles à satisfaire.

Ils doivent empêcher les constructions périlleuses

Le principe. C'est le principal reproche fait au maire de La Faute-sur-Mer. Il a, en effet, été condamné car il connaissait les risques d'inondation et ne s'est pas pour autant opposé à la construction de lotissements dans des zones exposées. Or, il est de la responsabilité de l'édile de maîtriser l’urbanisation de sa commune face aux risques naturels et technologiques.

Dès lors, la commune doit posséder un plan local d'urbanisme (PLU), un schéma de cohérence territoriale (Scot) pour les intercommunalités, ou encore une carte communale qui détermine, selon le code de l'urbanisme, "les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature".

Sur la base de ces documents, le maire est tenu de refuser, ou de conditionner, la délivrance de permis de construire concernant des bâtiments situés sur des terrains à risques. A La Faute-sur-Mer, les pavillons, où la tempête Xynthia a fait de nombreux morts, auraient dû comporter au moins un étage pour permettre aux habitants de se mettre à l'abri en cas d'inondation.

Les limites. Il est parfois difficile pour les maires de déterminer précisément les risques naturels qui menacent leur commune. Pour les aider, et pour orienter la rédaction du PLU ou de la carte communale, la loi Barnier prévoit, depuis 1995, l'élaboration obligatoire d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN). Pour les inondations, il existe un plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) : il cartographie les zones à risques et propose des solutions techniques, juridiques et humaines pour prévenir la catastrophe. Ce document est établi collectivement par la préfecture et les communes concernées, en se basant sur une étude des catastrophes naturelles antérieures.

Or, à ce jour, de nombreuses communes concernées n'ont pas encore établi de PPRI. En 2010, un rapport sénatorial recensait ainsi que, sur 10 102 PPRI nécessaires en France, seuls 6 595 avaient été approuvés et étaient donc utilisables par les communes. C'est tout le nœud du procès Xynthia, puisque la Faute-sur-Mer ne disposait pas de PPRI approuvé lors du passage de la tempête. Le maire, et les collectivités locales, ont été mis en cause pendant les audiences pour avoir tardé à établir ce document, alors que les risques importants d'inondation, déjà signalés par plusieurs études, étaient connus.

Ils doivent informer les citoyens des risques qui les menacent

Le principe. Depuis la loi du 22 juillet 1987, tout citoyen a le droit de connaître les risques naturels, miniers ou encore sismiques, auxquels il est exposé. Les communes doivent ainsi obligatoirement établir un document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim). Consultable en mairie, il doit détailler les risques naturels et technologiques susceptibles de survenir dans la commune, les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mises en œuvre, et les dispositifs d’alerte prévus. Un affichage en mairie doit également les résumer de façon simplifiée, comme celui placardé aujourd'hui à La Faute-sur-Mer.

Les limites. Là encore, de nombreuses communes peinent à élaborer ce document d'information. Selon un rapport de la Cour des comptes, dans le département du Var, deux ans après des inondations meurtrières survenues en 2010, seuls 32 Dicrim avaient été établis alors que les 153 communes du département sont concernées par des risques naturels.

Ils doivent réaliser des travaux de prévention des risques

Le principe. Pour limiter les dégâts occasionnés par les catastrophes naturelles, les communes sont souvent dotées de dispositifs techniques ou naturels. C'est, par exemple, le cas des digues, des barrages, mais aussi des forêts ou des remblais. Or les pouvoirs de police du maire l'obligent à assurer la prévention des risques naturels, et donc à s'assurer le bon fonctionnement de ces ouvrages de protection collective.

En cas de mauvais entretien, ou de situation urgente, la commune peut déclencher une procédure de déclaration d’intérêt général et ordonner unilatéralement des travaux. 

Les limites. Comme l'explique le site Memento maire, de nombreuses municipalités se sont heurtées à un problème de la propriété de ces ouvrages de protection collective. Ainsi, certaines digues sont "orphelines" : impossible de déterminer à qui elles appartiennent. Face aux risques d'inondations, l'Etat s'est donné pour mission de recenser ces propriétaires et d'unifier la gestion des digues, afin d'assurer leur renforcement. Une mission de longue haleine est toujours en cours, selon de récentes instructions du ministère de l'Ecologie.

Ils doivent prévoir l’organisation des secours

Le principe. Depuis une loi datant de 2004, chaque commune concernée par un plan de prévention des risques a l'obligation d'émettre un plan communal de sauvegarde (PCS). L'objectif de ce document est de prévoir précisément l'organisation des dispositifs de secours en cas d'événement majeur : les lieux d'évacuation, les moyens à déployer, les routes à couper, etc. L'objectif : permettre une réaction rapide des équipes de secours et des autorités lors d'une catastrophe. Des exercices testant l'adéquation et l'efficacité du PCS doivent être régulièrement organisés.

Les limites. Ce "mode d'emploi des secours en cas de catastrophe" est un document encore trop peu généralisé. Sur les 10 546 communes concernées en France par des risques majeurs, seule la moitié a élaboré un plan communal de sauvegarde opérationnel. Dans un document datant de 2011, la direction de la sécurité civile détaille les obstacles à l'élaboration d'un PCS dans les communes réfractaires : une absence de culture et de connaissance du risque, un manque de moyens, ou encore la crainte d'effrayer les populations. Face à l'ampleur de la tâche, les maires affirment manquer de personnel. Preuve que si la prévention des risques naturels a connu une accélération sur les principes ces dernières années, les collectivités locales manquent encore de moyens adéquats et d'une culture du risque adaptée.