Pourquoi l'Union européenne est-elle si hésitante à sanctionner la Pologne et la Hongrie ?

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Des Polonais manifestent en faveur du maintien de leur pays dans l'Union européenne, le 10 octobre 2021, à Cracovie. (BEATA ZAWRZEL / NURPHOTO / AFP)

Malgré les infractions répétées de la Hongrie et de la Pologne au droit européen, l'Union européenne disposait jusqu'ici de peu d'outils crédibles pour les sanctionner. Elle vient d'en créer de nouveaux, mais limite leur utilisation par crainte de réveiller des fractures politiques anciennes.

L'Union européenne dispose d'une nouvelle arme dans son arsenal, mais sera-t-elle suffisante ? La justice européenne a validé, mercredi 16 février, un mécanisme permettant de bloquer les fonds européens allant aux pays qui remettent en cause l'Etat de droit. Cibles principales : la Pologne et la Hongrie, où la corruption est répandue et l'indépendance de la justice régulièrement remise en cause. Mais entre les sommations des institutions européennes et les sanctions effectives, l'écart est flagrant. Cinq ans après le début des tensions, les deux pays font toujours partie de l'UE et disposent des mêmes prérogatives. Pourquoi l'Union européenne hésite-t-elle autant à mettre ses menaces à exécution ?

Parce qu'il est presque impossible de priver un Etat membre de ses droits

C'est l'outil principal dont dispose Bruxelles pour punir un pays qui enfreint son droit. Si un membre viole les valeurs de l'UE, il peut voir ses droits de vote suspendus dans de nombreuses négociations, grâce à l'article 7 du traité de l'Union. Une "option nucléaire", selon l'ancien président de la Commission José Manuel Barroso. La Pologne et la Hongrie sont toutes les deux sous le coup de cette procédure, déclenchée respectivement en 2017 par la Commission et en 2018 par le Parlement européen. Sans aucun effet concret jusqu'ici.

Pour arriver à la suspension des droits, la procédure doit être validée à plusieurs reprises par toutes les grandes institutions européennes, comme le résume Toute l'Europe. "Le plus gros problème, c'est l'avant-dernière étape : il faut un vote à l'unanimité du Conseil européen [qui regroupe les chefs d'Etat]", pointe à franceinfo Cécile Robert, professeur de sciences politiques à Sciences Po Lyon. Or Budapest avait assuré dès 2016 son soutien à Varsovie et son intention de bloquer tout vote contre son allié, comme le rapportait Politico (en anglais) et les commentaires de la Pologne laissent penser qu'elle fera de même. Impossible donc de réunir l'unanimité.

Parce que la justice européenne n'est pas toujours efficace

Si Budapest et Varsovie enfreignent le droit européen, elles s'exposent à des réponses juridiques. La Pologne a par exemple été condamnée en octobre par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à une astreinte record d'un million d'euros par jour, tant qu'elle n'aura pas aboli une partie de sa réforme judiciaire. Pour Sébastien Platon, professeur de droit constitutionnel européen à l'université de Bordeaux interrogé par franceinfo, l'outil judiciaire pourrait être davantage employé "contre les mesures liberticides, y compris par des moyens détournés".

Mais la CJUE n'est pas capable de régler ces situations seule. "Ce processus peut se révéler assez long", expliquait l'historien Matthieu Boisdron à franceinfo en juin. La CJUE devrait émettre une première décision, puis voir si le pays prend des mesures suffisantes, avant de prononcer une amende. "Dans ce laps de temps, la Hongrie pourrait très bien ajuster son texte et échapper ainsi au jugement", ajoutait Matthieu Boisdron, avant de rappeler que les décisions de la CJUE étaient régulièrement "ignorées".

Sébastien Platon ajoute que la Commission est parfois assez lente à saisir la justice, ce qui pourrait s'expliquer par sa légitimité politique fragile : "La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a été élue de justesse, probablement avec les voix du Fidesz [le parti du Hongrois Viktor Orban]."

Parce que les leviers d'action ont tardé à apparaître

A part l'article 7, Bruxelles avait, jusqu'à récemment, peu de moyens de pression sur un Etat membre. Christian Lequesne, professeur à Sciences Po et spécialiste de la politique européenne, souligne un paradoxe.

"L'UE a beaucoup de moyens de pression sur les pays qui veulent intégrer le club, mais une fois entrés, ces derniers retrouvent une marge de manœuvre immense."

Christian Lequesne, professeur spécialiste de la politique européenne à Sciences Po

à franceinfo

Selon Thierry Chopin, conseiller spécial de l'Institut Jacques Delors et professeur de sciences politiques à l'université catholique de Lille, cette absence de leviers s'explique aussi par le but originel de l'UE, "construite comme un marché économique, pas une union politique". 

Pour combler ces manques, l'UE a donc mis en place un nouveau dispositif, à savoir le mécanisme de blocage des fonds européens en cas de violation de l'Etat de droit. Un outil qui requiert seulement l'aval de 15 Etats membres pour être utilisé. Or, "les fonds européens représentent une part conséquente du PIB de la Pologne et la Hongrie", rappelle Christian Lequesne. Autre révolution, la Commission européenne a annoncé en février qu'elle allait saisir directement sur les fonds européens de la Pologne l'amende qu'elle refuse de payer depuis septembre 2021.

Encore faut-il que la Commission fasse usage de ces dispositifs. Alors que le mécanisme est applicable depuis son adoption en décembre 2020, elle dit attendre l'adoption de "lignes directrices" qui ne sont requises nulle part dans les textes. De même, la saisie des amendes sur les fonds européens a été annoncée mais pas encore mise en place, souligne Sébastien Platon : "On va voir ce qui sera vraiment fait."

Parce que tous les pays ne sont pas d'accord sur l'attitude à adopter

A entendre les blâmes européens, la place même de la Pologne et la Hongrie dans l'UE est menacée. Mais un adversaire dans un dossier peut devenir un allié stratégique dans un autre. "Emmanuel Macron négocie pour que le nucléaire bénéficie du plan européen de réduction des émissions de CO2. Il essaie donc d'obtenir le soutien de la Pologne", affirme Cécile Robert.

Christian Lequesne signale en outre que le Fidesz a longtemps été un membre important du PPE, le plus grand groupe au Parlement européen. Pour les nombreux eurodéputés allemands et français qui en font partie, mieux valait faire bloc pour conserver leur pouvoir au Parlement, quitte à ménager Viktor Orban.

Parce qu'une action forte pourrait fragiliser l'Union européenne

Si les réponses des institutions européennes ont été limitées jusque-là, c'est aussi parce que des décisions trop brutales risquent d'être contre-productives. "Les populistes au pouvoir vont pouvoir développer encore davantage leur discours de victimisation", en présentant l'UE comme tyrannique contre des dirigeants élus démocratiquement, estime Christian Lequesne. La Pologne a d'ailleurs dénoncé le mécanisme de blocage des fonds européens comme "une attaque contre sa souveraineté", et la Hongrie affirme que l'UE la prend pour cible en raison de sa loi contre la "représentation" de l'homosexualité adoptée en juillet 2021.

Des sanctions économiques contre plusieurs pays pourraient aussi remettre en cause le soutien de leur population à l'UE, aujourd'hui très majoritaire. "Les sanctions financières frappent toujours plus les populations que leur gouvernement", explique Christian Lequesne. Mais c'est aussi toute l'Europe qui pourrait se retrouver fragilisée en cas de punition violente.

"Les partis eurosceptiques n'existent pas qu'en Pologne et en Hongrie ! Des sanctions fortes risquent de provoquer un élan de solidarité de tous les ennemis de l'intégration européenne."

Christian Lequesne, professeur spécialiste de la politique européenne à Sciences Po

à franceinfo

Des risques qui ne justifient pas l'immobilisme, pour Cécile Robert. "L'inaction a aussi des effets", assène la professeure de sciences politiques. Des groupes entiers sont discriminés "et on habitue les gens à l'idée que ces droits inaliénables partagés par une communauté européenne n'existent plus". Thierry Chopin est catégorique : "La défense de l'Etat de droit et des valeurs européennes n'est pas une simple question juridique. C'est un combat intellectuel et politique."

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