Elections régionales : finances, puissance économique, poids politique… On fait le bilan de la fusion des régions

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La France métropolitaine est passé de 22 à 13 régions en 2016. (PHILIPPE HUGUEN / AFP)

Si le découpage des régions mis en place en 2016 n'est plus au centre des débats, sauf en Alsace, les gains en terme d'efficacité et de coût semblent très limités.

Le premier mandat des régions fusionnées touche à sa fin. Les électeurs choisissent leurs nouveaux élus lors du second tour des élections régionales, dimanche 27 juin. L'occasion d'évaluer le "big-bang territorial" entré en vigueur le 1er janvier 2016. A cette date, le nombre de régions métropolitaines est passé de 22 à 13, après un débat féroce sur la nouvelle carte de France. Alors, cinq ans et demi plus tard, quel est le bilan des sept "super-régions" nées de cette fusion ?

Carte des régions de France métropolitaine avant et après la réforme territoriale entrée en vigueur en janvier 2016. (ELLEN LOZON / FRANCEINFO)

Des nouvelles régions plus coûteuses pour le moment

C'était l'un des arguments clés de la grande réforme territoriale de François Hollande : la réduction du nombre de régions doit permettre de réduire leur facture. Le calcul est simple. Si les régions sont moins nombreuses et plus grandes, certains coûts doivent diminuer, selon ce que les professeurs d'économie appellent des économies d'échelle.

Le gouvernement de l'époque avait vu grand. Le "monsieur fusion", André Vallini, alors secrétaire d'Etat chargé de la Réforme territoriale, avait anticipé, dès 2014 dans Le Figaro, "un gain annuel de 12 à 25 milliards d'euros à moyen terme", avant de reconnaître, cinq ans plus tard dans "Envoyé spécial" avoir "improvisé" ce calcul.

Trêve de suspense : le compte n'y est pas. A ce jour, la fusion des nouvelles régions a engendré des coûts supplémentaires importants. Entre 2015 et 2018, les dépenses de fonctionnement des régions françaises "ont connu une croissance de près de deux milliards d'euros", résume Philippe Subra, professeur à l'Institut français de géopolitique, citant un rapport de la Cour des comptes (PDF) publié en septembre 2019. La progression des dépenses a en outre été plus importante dans les fameuses régions fusionnées.

Alors, que s'est-il passé pour en arriver là ? En réalité, il y a bien eu des économies, grâce à des groupements d'achats ou des renégociations de contrats d'assurance. Cependant, "ces économies sont sans commune mesure avec les coûts supplémentaires supportés par la fusion", explique Emmanuel Négrier, directeur de recherche au Centre d'études politiques et sociales à l'université de Montpellier.

Premier coût supplémentaire : les traitements des milliers de fonctionnaires de ces grandes régions. "On ne peut pas harmoniser vers le bas et on ne va pas rétrograder les directeurs", schématise le directeur de l'ouvrage La fusion des régions (éd. PUG, 2021). Les rémunérations ont donc été alignées sur les dispositions les plus favorables et cette évolution a coûté environ 50 millions d'euros supplémentaires par an, selon la Cour des comptes. Seuls les Hauts-de-France, ont maintenu les écarts de rémunération entre agents du Nord-Pas-de-Calais et de Picardie, malgré les protestations des syndicats.

La facture des transports a aussi été alourdie par les distances à parcourir bien plus longues pour les agents de ces régions géantes. Certaines collectivités, comme la Bourgogne-Franche-Comté, ont en outre décidé de maintenir des réunions et des services dans l'ancien hôtel de région de Besançon. Enfin, les politiques des régions elles-mêmes ont parfois été harmonisées par le haut. "En Languedoc-Roussillon, il y avait un ordinateur gratuit pour tous les lycéens, en Midi-Pyrénées, c'était sous conditions de ressources. La nouvelle région Occitanie s'est alignée sur l'aide la plus favorable", illustre Emmanuel Négrier.

Cette flambée des coûts n'est peut-être pas une fatalité. "Il faut attendre un petit peu. La fusion n'est toujours pas terminée dans la plupart des régions", nuance Aurore Granero, maître de conférences en droit à l'Université de Bourgogne-Franche-Comté. Des économies pourraient être réalisées, "mais ce n'est pas possible tout de suite", assure l'autrice de La France des 13 régions, une réforme aboutie ? (éd. L'Harmattan, 2020).

Des nouvelles régions (presque toutes) bien acceptées par les habitants

Le redécoupage des collectivités est toujours un sujet sensible. Alors, la disparition de seize anciennes régions, fusionnées en sept grandes régions, avait de quoi inquiéter. "Si on prend du recul, ça s'est fait très rapidement, sans trop de problème", observe Aurore Granero. L'instigateur de ce big-bang territorial s'en félicite d'ailleurs. "La réforme des grandes régions s'est installée", notait François Hollande dans un entretien à La Tribune, en mai 2021.

Sur la plupart du territoire, "l'identification à l'échelon des anciennes régions était faible, il l'est toujours aujourd'hui, explique Emmanuel Négrier. On ne peut donc pas crier au miracle, ni au scandale." Quelques nouveaux réflexes sont cependant apparus chez les habitants des régions fusionnées. "Maintenant on dit : 'je suis Bourguignonne' ou 'je suis Franc-Comtoise' lorsqu'on habite en Bourgogne-Franche-Comté", note Aurore Granero, qui réside dans la région.

Le Grand Est fait figure d'exception. "La réforme a été très mal vécue par les Alsaciens et a donné lieu à la création de la CEA", rappelle Aurore Granero. La toute nouvelle Collectivité européenne d'Alsace, née le 1er janvier 2021, résulte de la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, soit l'ancienne région Alsace. Ce compromis a été trouvé après de nombreuses manifestations contre le redécoupage qui faisait disparaître la région historique, engloutie par la Lorraine et Champagne-Ardenne.

Des nouvelles régions plus imposantes, mais pas plus puissantes

Les régions françaises sont désormais au format "européen". C'était l'un des arguments des porteurs de la réforme territoriale. En fusionnant les anciennes collectivités, les nouvelles régions françaises devaient pouvoir rivaliser avec les Länder allemands ou les communautés autonomes espagnoles. Il est vrai que la réforme a fait gonfler la taille et le poids des régions françaises. Celles-ci sont passées "de 2,9 à 4,8 millions d'habitants en moyenne", selon Philippe Subra, professeur à l'Institut français de géopolitique. Ainsi, sept régions françaises figurent désormais dans le top 20 des régions européennes les plus peuplées, contre quatre auparavant.

Cependant, "la question de l'envergure européenne ne se juge pas au périmètre, mais au budget", tempère Emmanuel Négrier. Sur ce point, les régions françaises ne font pas le poids. L'Ile-de-France plafonne "à 10% du budget de la Catalogne", détaille Aurore Granero. D'autant plus que la région n'a quasiment aucun levier financier, puisqu'elle ne dispose que d'infimes ressources propres et dépend surtout des dotations de l'Etat.

La grande réforme territoriale de François Hollande a également fait évoluer les compétences des nouvelles régions, d'abord en supprimant définitivement la clause générale de compétence qui leur permettait de prendre des initiatives dans tous les domaines. En échange, leurs compétences ont été renforcées dans quelques missions, comme les transports ou le soutien économique. Ce n'est pas tout. "On observe également que les régions débordent de leurs compétences d'attribution pour avoir plus d'impact dans la vie quotidienne des citoyens", note Aurore Granero. Pendant la crise sanitaire, par exemple, certaines régions ont voulu commander "des masques alors qu'elles n'en avaient pas le droit". Ce qui a poussé "l'Etat à prendre un décret pour les autoriser", raconte-t-elle.

Des nouvelles régions plus politisées

En grossissant, chaque région a pris un peu plus de place dans la vie des Français. "On a une petite France en réduction dans chaque région, avec ses métropoles, ses zones rurales, constate Emmanuel Négrier. Elles deviennent des terrains intéressants pour faire tester des argumentaires, jouer des complémentarités avec des politiques nationales."

De quoi faire miroiter de nouvelles ambitions aux présidents de régions. "L'exécutif régional a pris une plus grande importance qu'auparavant", confirme Aurore Granero. Cela s'est confirmé avec la crise sanitaire, dans laquelle "on a vu des chefs d'exécutif se positionner sur de nouveaux sujets, comme les fonds d'urgence, de manière bien plus dynamique que les responsables de départements par exemple", complète Emmanuel Négrier. C'est notamment le cas de Jean Rottner dans le Grand Est, Laurent Wauquiez en Auvergne-Rhône-Alpes ou Renaud Muselier en Paca, qui se sont impliqués dans la gestion de crise à grand renfort de communication.

Les premières élections régionales de ces grands territoires ont aussi une saveur politique toute particulière. "Cette année, ce sont plus que des élections intermédiaires, c'est la première partie de l'élection présidentielle", analyse Aurore Granero. C'est en tout cas ainsi que certains candidats ont décidé de les présenter. A moins d'un an de la course à l'Elysée, Xavier Bertrand a fait de sa réélection dans les Hauts-de France, dimanche 27 juin, une étape indispensable vers sa candidature à la présidentielle.

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