Retraites : "règle d'or", retraite des élus, loi organique et 49.3... Quatre choses à savoir sur le volet organique du projet de réforme

Il contient notamment, à l'article 1, une disposition interdisant au régime de retraite d'être déficitaire sur une période de cinq ans.

La façade de l\'Assemblée nationale, où les députés examinent la réforme des retraites, le 23 février 2020. 
La façade de l'Assemblée nationale, où les députés examinent la réforme des retraites, le 23 février 2020.  (XOSE BOUZAS / HANS LUCAS/AFP)

Un éternel recommencement. Grâce à l'utilisation très contestée de l'article 49.3 de la Constitution, le projet de loi ordinaire, qui compose l'un des deux volets de la réforme des retraites, a été adopté en première lecture à l'Assemblée, mardi soir. Après l'acte 1, place à l'acte 2. Second volet de la réforme, le projet de loi organique, débattu depuis mercredi dans l'hémicycle, a été à son tour adopté jeudi 5 mars, mais cette fois après un vote des députés, et donc sans recours au 49.3. Que contient-il ? Pourquoi la "règle d'or" qu'il comporte à l'article 1 est-elle si contestée ? A quoi renvoie l'adjectif "organique" ? Voici quatre choses à savoir sur ce deuxième texte.

Une "règle d'or" oblige le système de retraite à être à l'équilibre pendant cinq ans

Ce "projet de loi organique" comporte cinq articles au total. Mais les critiques se focalisent surtout sur l'article 1. Celui-ci, explique l'exécutif dans l'exposé des motifs"organise le pilotage financier du système universel de retraite". En clair, il "instaure une règle d'or de gestion à l'équilibre sur cinq ans du système de retraite", résume le site Vie publique. Chaque année, "les lois de financement de la Sécurité sociale" devront présenter "une trajectoire de la branche retraite à l'équilibre pour les cinq années suivantes".

Les opposants à la réforme voient dans cette "règle d'or" la volonté de faire des économies sur le dos du système des retraites. Des députés de La France insoumise (Clémentine Autain, Eric Coquerel, Adrien Quatennens...) ont d'ailleurs déposé un amendement (rejeté) qui baptise ainsi ce premier article : "La règle d'or permettant un pilotage automatique vers l'austérité budgétaire."

Lecture identique de la part du syndicat de l'encadrement, la CFE-CGC. "Via les lois de financement de la Sécurité sociale, le système de retraite deviendra chaque année une variable d'ajustement budgétaire soumise aux aléas politiques du moment", s'agace le secrétaire national du syndicat de l'encadrement en charge du dossier, Pierre Roger. "Or, estime-t-il, la gestion d'un système de retraite a besoin du temps long : on ne peut pas changer constamment les paramètres."

Même la CFDT, pourtant favorable au système à points, craint les conséquences de cette disposition en cas de crise. "S'il y a une récession, la 'règle d'or' peut l'aggraver encore [par des mesures d'austérité] en exigeant le retour à l'équilibre sur cinq ans", expose ainsi Frédéric Sève, secrétaire général du Sgen-CFDT, qui plaide pour une période plus longue pour le rétablissement des comptes.  Enfin, dans Le Monde, l'économiste Michaël Zemmour et l'expert de la Sécurité sociale Justin Benard jugent que cette règle d'or "fonctionne comme un verrou qui met en permanence sous pression le niveau des pensions". Selon eux, tous les ajustements porteront, "mécaniquement, sur l'âge de départ et le niveau des retraites".

Les parlementaires basculent les premiers dans le système à points, à partir de 2022

Les autres articles soulèvent (un peu) moins de polémiques. L'article 2 prévoit que les régimes complémentaires obligatoires (Agirc-Arrco, Ircantec, RAFP...) seront, eux aussi, pilotés par l'exécutif dès 2022. Très symboliquement, l'article 3, modifié, annonce que le système universel de retraite s'appliquera dès "2022"  aux parlementaires (députés et sénateurs) nés à partir de 1975.

Au départ, ces élus devaient, comme les autres du même âge, basculer dans le système à points en 2025. Mais le texte a été modifié en commission par un amendement de la majorité, soutenu par le gouvernement. Au nom de cet argument : aux élus de "donner l'exemple" en basculant les premiers dans le système à points.

L'article 4 concerne les membres du Conseil constitutionnel (qui basculeront dans le nouveau système dans les mêmes conditions que l'ensemble des assurés), et l'article 5, les magistrats, avec cette curiosité : "La sanction disciplinaire de mise à la retraite d'office est supprimée."

Une loi soumise au Conseil constitutionnel

Détail qui a son importance : cette loi, qui encadre la réforme sur le plan financier, est une "loi organique". Définie par l'article 46 de la Constitution, "une loi organique n'est pas plus importante qu'une autre en termes politiques, mais elle est formellement désignée comme telle et doit être soumise au Conseil constitutionnel avant promulgation. Elle constitue un prolongement de la Constitution. et seule une autre loi organique peut la défaire",  explique à franceinfo Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l'université de Lille.

Elle exige aussi une véritable majorité : "S'il y a désaccord entre le Sénat et l'Assemblée nationale et que le dernier mot revient à l'Assemblée, en lecture définitive, la loi organique requiert la majorité absolue des députés pour être adoptée", poursuit-il.

Le gouvernement n'a pas pu recourir au 49.3

Comme l'avait été le projet de loi ordinaire, ce projet de loi organique a été examiné en "procédure accélérée". Les débats ont été beaucoup plus courts puisque le texte avait été complètement examiné en commission spéciale, contrairement au projet de loi ordinaire. Ce second volet de la réforme ne compte que cinq articles (contre 65, au départ, pour le volet ordinaire) et "seuls" 1 800 amendements ont été déposés (contre plus de 40 000 pour l'autre texte).

La bataille a donc été moins virulente, ce qui arrange l'exécutif dans un calendrier serré. Le gouvernement souhaitait que ce projet de loi organique soit adopté avant dimanche, jour où le Parlement suspend ses travaux, le temps de la campagne des élections municipales des 15 et 22 mars. Ils n'auront finalement eu besoin que de deux jours pour voter le texte (par 98 voix contre 1) dans un hémicycle déserté par les oppositions de droite comme de gauche. Les premiers réclamaient un vote solennel, les seconds ont dénoncé "une mascarade de débat".

Quoi qu'il arrive, le gouvernement ne pourra pas recourir à l'article 49.3 pour le faire passer. "Comme le prévoit la révision constitutionnelle de 2008, l'article 49.3 ne peut pas être utilisé deux fois dans la même session, sauf s'il s'agit du budget (le projet de loi de finances) ou du financement de la Sécurité sociale", explique encore Jean-Philippe Derosier. Le Premier ministre, Edouard Philippe, s'étant déjà servi de ce joker pour le premier volet, il ne pourra donc pas l'utiliser une seconde fois.