Les neuf étapes qui ont fait de la réforme territoriale un projet illisible

A peine arrivé à Matignon, Manuel Valls lançait ce chantier, voulu par François Hollande. Six mois plus tard, entre compromis, réécriture et renoncement, le projet subsiste péniblement. 

Manuel Valls s'apprête à s'exprimer devant le Sénat, le 28 octobre 2014.
Manuel Valls s'apprête à s'exprimer devant le Sénat, le 28 octobre 2014. (FRANCOIS GUILLOT / AFP)

Mis à jour le , publié le

Une réforme menée au pas de course, qui rencontre de multiples obstacles. Depuis son lancement par Manuel Valls lors de son arrivée à Matignon, il y a six mois, la réforme territoriale voulue par François Hollande suit un chemin de croix. Son examen au Sénat a commencé mardi 28 octobre, après une déclaration de Manuel Valls.

Alors que le redécoupage des régions est toujours loin de faire l'unanimité, la suppression annoncée des départements a été largement édulcorée. Quant à la date des prochaines élections départementales et régionales, il a fallu attendre des semaines avant qu'une décision soit prise. Retour sur six mois d'allers et venues.  

1Manuel Valls lance une réforme audacieuse

Le 8 avril, une semaine après sa nomination à Matignon, Manuel Valls évoque solennellement, devant l'Assemblée nationale, la réforme du "millefeuille territorial" français. Deux mesures phares sont annoncées : une "réduction de moitié du nombre de régions dans l'Hexagone", qui passeraient donc de 22 à 11, et la suppression des conseils départementaux (conseils généraux).

La feuille de route a le mérite de la clarté. Mais Manuel Valls a conscience que ce "big bang" territorial ne pourra pas se décider en un claquement de doigts. Le Premier ministre laisse donc du temps à la concertation. La nouvelle carte des régions ne sera dévoilée qu'après les élections départementales et régionales de 2015, pour une mise en œuvre au 1er janvier 2017. Et la suppression des départements n'interviendra qu'à "l'horizon 2021".

2François Hollande accélère le processus

Un mois plus tard, invité début mai sur BFMTV, François Hollande dit avoir "demandé au gouvernement de Manuel Valls d'accélérer la réforme territoriale".

Concernant les régions, il réitère l'objectif de réduire leur nombre de moitié : "Je pense que douze régions ou onze régions, la moitié, pourrait être la bonne carte de notre territoire." Mais c'est concernant la suppression des conseils départementaux que le chef de l'Etat souhaite passer la seconde : "Il n'y a plus de temps à perdre." Objectif : que tout soit voté avant 2017, décrypte l'un de ses proches cité par Le Monde.

Du coup, François Hollande propose de reporter à 2016 les élections départementales et régionales initialement prévues en 2015. "Si c'est 2016, ça permettrait d'avoir le temps. Je pense que ça serait intelligent de faire des élections régionales et départementales avec le nouveau découpage", explique-t-il.

3L'Elysée publie une carte de France à 14 régions...

Lundi 2 juin, François Hollande signe une tribune dans la presse quotidienne régionale. Il y dévoile la carte des régions qu'il a arrêtée, qui compte 14 ensembles. Une proposition légèrement moins ambitieuse que l'objectif de 11 ou 12 initialement fixé. Parmi les regroupements les plus commentés figurent les fusions Alsace-Lorraine, Picardie-Champagne Ardenne, Midi Pyrénées-Languedoc Roussillon et le mastodonte créé par la fusion de trois régions : Centre, Poitou-Charentes et Limousin.

La carte suscite de nombreuses (et inévitables) critiques. Surtout, l'annonce, qui a connu un petit raté, laisse penser que la carte a été griffonnée à la va-vite, sur un coin de table. Dans un brouillon envoyé par l'Elysée aux rédactions quelques heures avant le bouclage, il était écrit : "Je propose donc de ramener leur nombre de 22 à XXX." Jusqu'à la dernière minute, François Hollande a tergiversé, notamment sur le sort des Pays de la Loire, qui ne fusionnent ni avec la Bretagne, ni avec Poitou-Charentes.

4... et ne supprime plus vraiment les départements

Alors qu'il voulait accélérer la suppression des départements, François Hollande met de l'eau dans son vin. En effet, une suppression pure et simple des conseils généraux nécessiterait une modification de la Constitution, et donc, l'accord de la droite. Une fleur que l'UMP n'est pas prête à offrir au gouvernement.

Du coup, dans sa tribune du 2 juin, François Hollande choisit une autre voie : plutôt que de supprimer les départements, il envisage de les vider de leur substance, en redistribuant leurs compétences aux autres échelons territoriaux. La suppression des conseils généraux n'est plus évoquée qu'à l'échéance 2020, ce qui doit laisser le temps aux parlementaires de se mettre d'accord sur une réforme constitutionnelle.

Par ailleurs, courant juin, l'exécutif scelle la date des élections départementales et régionales : elles auront lieu en décembre 2015, annonce le porte-parole du gouvernement. Les nouvelles régions, elles, seraient créées dès le 1er janvier 2016.

5L'Assemblée nationale réorganise les régions

En première lecture, début juillet, le texte subit une purge au Sénat, qui vote une réforme totalement vidée de sa substance, sans nouvelle carte des régions et sans report des élections.

A l'Assemblée nationale, le rapporteur PS du projet de loi (par ailleurs proche de Manuel Valls), Carlos da Silva, propose aux députés une nouvelle carte, qui compte toujours 14 régions. Seule modification : le Limousin fusionnerait avec l'Aquitaine et non plus avec le Centre et Poitou-Charentes.

Mais durant la discussion parlementaire, les députés sortent leurs ciseaux, et votent finalement une carte profondément remaniée, à 13 régions. Cette nouvelle mouture consacre un mariage à trois entre Poitou-Charentes, Aquitaine et Limousin. Comme dans le projet initial, les Pays de la Loire restent seuls, malgré les appels de Jean-Marc Ayrault à un rattachement avec la Bretagne. De son côté, la Champagne-Ardenne est rattachée à la Lorraine et à l'Alsace, tandis que la Picardie fusionne avec le Nord-Pas-de-Calais, ce qui provoque la colère de Martine Aubry.

Les députés rajoutent en outre un peu de complexité en introduisant un "droit d'option" pour les départements qui souhaiteraient changer de région. Une possibilité à laquelle le gouvernement était initialement opposé avant d'en accepter le principe. Les départements concernés ne pourraient faire cette demande qu'entre le 1er janvier 2016, une fois la carte adoptée, et mars 2020.

6Le gouvernement hésite sur la date des élections

Alors qu'il prévoyait des élections fin 2015, le gouvernement prend conscience du risque que le Conseil constitutionnel retoque ce point. En effet, les élections cantonales, qui auraient dû se tenir en mars 2014, ont déjà été retardées d'un an pour cause d'encombrement électoral et de réforme du mode de scrutin. Un second report risquait d'entamer sérieusement la patience des Sages.

Dans un premier temps, le gouvernement cherche alors à trouver une date intermédiaire entre mars et décembre 2015, pour organiser les élections départementales et régionales. Mais pour cela, il aurait fallu avancer la création des nouvelles régions à une date antérieure au 1er janvier 2016. Un délai quasi-intenable : la discussion parlementaire n'est toujours pas terminée et la mise en œuvre du nouveau découpage sur le terrain prendra nécessairement du temps.

Finalement, le gouvernement se résout à convoquer les élections départementales et régionales à deux dates différentes, malgré le risque d'une abstention record. Les premières se dérouleront en mars 2015, les secondes en décembre 2015.

7Valls édulcore (encore) la réforme des départements

La volonté du couple exécutif d'engager la suppression des conseils départementaux se heurte à de nombreuses résistances d'élus de terrain. Et notamment celles des radicaux de gauche, qui revendiquent plus d'une centaine de conseillers généraux à travers la France et qui président quatre assemblées départementales.

Cet été, le patron du PRG, Jean-Michel Baylet, également président du conseil général du Tarn-et-Garonne, menace de claquer la porte du gouvernement. Et ça marche : à la Rochelle, fin août, Manuel Valls entrouvre la possibilité pour les départements ruraux de conserver leur conseil général. Une dérogation qui concernerait une quinzaine d'entre eux.

Mais les radicaux veulent davantage. Jean-Michel Baylet exige que les conseils généraux subsistent dans 54 départements. Dans une lettre adressée au PRG mi-octobre, dévoilée par le JDD, Manuel Valls lui donne satisfaction : "Au moins la moitié des actuels conseils départementaux [seront] pérennisés", promet-il. De quoi sérieusement nuancer le "big bang" territorial promis, tout en ajoutant de la complexité.

8Le Sénat propose une nouvelle carte

Lorsque le texte arrive en seconde lecture au Sénat, en octobre, la Haute assemblée a changé de bord. La droite, désormais majoritaire, plutôt que de rejeter la réforme en bloc, choisit de proposer une nouvelle carte des régions. Cette fois, elles sont au nombre de 15. L'Alsace est séparée du regroupement Lorraine-Champagne Ardenne. Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon ne sont plus appelées à fusionner.

9Et ce n'est pas fini...

Cette modification devrait toutefois ne pas passer le cap de l'Assemblée nationale, qui doit à son tour examiner le texte en seconde lecture prochainement. Une nouvelle (et cinquième) carte pourrait donc sortir du palais Bourbon. Une fois ce texte définitivement adopté, le Parlement devra se saisir de celui répartissant les compétences entre régions, intercommunalités et départements. Avec de nouveaux rebondissements à prévoir.